II SA/Wr 371/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 15 ust. 6 pkt 1 i § 15 ust. 6 pkt 2 we fragmencie "budowlanej" uchwały Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia 30 stycznia 2013 r. nr XLVIII/312/13 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi Wszemirów na obszarze gminy Prusice I. stwierdza nieważność § 15 ust. 6 pkt 1 we fragmencie "budowlanych" oraz § 15 ust. 6 pkt 2 we fragmencie "budowlanej" zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie I; III. zasądza od Gminy Prusice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Rada Miasta i Gminy Prusice w dniu 30 stycznia 2013 r. podjęła uchwałę Nr XLVIII/312/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi Wszemirów na obszarze gminy Prusice. Uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) oraz w nawiązaniu do uchwały Nr XXXIV/199/12 Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia 6 czerwca 2012 r., po stwierdzeniu, że zmiana planu nie narusza ustaleń "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prusice", przyjętej uchwałą Nr XXI/119/11 Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia 15 listopada 2011 r. Następnie Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną na wstępie uchwałę. Skarżący zakwestionował legalność § 15 ust. 6 pkt 1 uchwały we fragmencie "budowlanych" oraz § 15 ust. 6 pkt 2 uchwały we fragmencie "budowlanej", zarzucając podjęcie tych przepisów z istotnym naruszeniem art. 2 pkt 12 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 6 pkt 1 uchwały we fragmencie "budowlanych" oraz § 15 ust. 6 pkt 2 we fragmencie "budowlanej" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na uzasadnienie skargi wojewoda stwierdził, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dalej stwierdził, że w § 15 ust. 6 pkt 1 oraz § 15 ust. 6 pkt 2 uchwały, realizując wymóg art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, określono zasady scalania i podziału nieruchomości. W zapisach tych ustalając parametry działek uzyskiwanych w wyniku procedury scalania i podziału rada posłużyła się pojęciem działki budowlanej. Pod pojęciem działki budowlanej, o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w treści art. 2 pkt 12 tej ustawy, należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działka z kolei traktowana jest jako działka gruntu w rozumieniu regulacji art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i pod pojęciem tym należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną, i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. W § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wedle tego przepisu ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Wobec powyższego ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rada zobligowana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych. Równocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Wojewoda dodał, iż zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia, rada mogła więc określić wyłącznie minimalną powierzchnię działek budowlanych, jednak nie w treści przepisu, który zawiera szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Przyznano, że zaskarżoną uchwałę w kwestionowanych fragmentach podjęto z istotnym naruszeniem art. 2 pkt 12 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że Rada Miasta i Gminy Prusice przeanalizowała zaskarżoną uchwałę oraz przepisy prawa i stwierdziła, że zgadza się ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, iż przekroczyła swoje uprawnienie ustawowe podejmując skarżone fragmenty uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Omawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy na wstępie wyjaśnić, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miasta i Gminy Prusice. W § 15 zaskarżonej uchwały określono zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki zagospodarowania terenu oraz parametry działek powstałych w wyniku scalenia i podziału dla terenów oznaczonych symbolami 1P,U i 2P,U. W § 15 ust. 6 określono "Parametry działek powstałych w wyniku scalenia i podziału", w ten sposób, że w pkt 1 ustalono: "minimalna powierzchnia działek budowlanych: a) dla zabudowy produkcyjnej – 10000 m2, b) dla zabudowy usługowej – 500 m2", a w pkt 2 tego przepisu ustalono: "minimalna szerokość frontu działki budowlanej: a) dla zabudowy produkcyjnej – 50 m, b) dla zabudowy usługowej – 10 m". W świetle brzmienia przytoczonych przepisów zaskarżonej uchwały, zdaniem sądu rozpoznającego skargę, uchwała ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego we wskazanym w sentencji wyroku zakresie. Sąd podzielił bowiem zarzut skarżącego, że § 15 ust. 6 pkt 1 uchwały we fragmencie "budowlanych" oraz § 15 ust. 6 pkt 2 uchwały we fragmencie "budowlanej" podjęto z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Wymienione przepisy uchwały odnoszą się do wskaźników i parametrów działek powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Podając minimalną powierzchnię działek i minimalną szerokość frontu działki rada wskazała, że parametry te dotyczą jedynie "działki budowlanej". Zdaniem sądu takie zawężenie tego, jakich działek dotyczy plan miejscowy było nieuprawnione. W myśl bowiem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy rada jest zobowiązana określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, które zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o działce gruntu, należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej, a gdy jest mowa o działce budowlanej, należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Definicje te korespondują z przepisem art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że "działka budowlana" to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z analizy przytoczonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego wynika, że rada gminy uchwalając plan miejscowy nie jest uprawniona do tego, by ograniczyć się do podania tylko parametrów działek budowlanych powstałych w wyniku scalenia i podziału, bowiem takie ograniczenie oznaczałoby, że rada zrealizowała tylko część swojej kompetencji do wykonywania władztwa planistycznego na danym terenie. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że nie każda działka gruntu stanowi działkę budowlaną oraz że działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu, a zatem ustalając zasady scalania i podziału nieruchomości rada zobligowana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie tylko parametry działek budowlanych. W tym stanie rzeczy zasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie, ponieważ przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała ich sprzeczność z zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona przez sąd rozpatrujący niniejszą sprawę kontrola zaskarżonego aktu, potwierdziła zasadność postawionych przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutów względem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podniesionych w skardze uchybień nie kwestionowała także strona przeciwna, uznając ich zasadność w całości. Wobec tego zatem, dla wyeliminowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnych z prawem, konieczne było stwierdzenie nieważności określonych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały we wskazanych tam fragmentach. Mając na względzie poczynione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).