II SA/Wr 374/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010r. sprawy ze skargi Spółki A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie dopłaty dla wybranej grupy taryfowej odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 2 lipca 2010r. skarżąca Spółka A we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie dopłaty dla wybranej grupy taryfowej odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy K.. Zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu: - naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858) poprzez przyjęcie, iż uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie Gminy K. została podjęta i jej podjęcie nastąpiło w terminie, - błędną wykładnię przepisów art. 24 ust. 5 b w/w ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez przyjęcie, iż taryfy zweryfikowane przez wójta wejdą w życie po 14 dniach od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu. - naruszenie art. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010r., Nr 17, poz. 95) poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf zweryfikowanych przez wójta została podjęta pomimo, że nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym, skarżąca Spółka wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej uchwała w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie Gminy K. nie została podjęta przez Radę Gminy podczas sesji, która odbyła się w dniu 26 lutego 2010 r. Wynika to z protokołu Nr XLII/10 z Sesji Rady Gminy K. z dnia 26 lutego 2010 roku (str. 9 i str. 10 protokołu). Ponadto skarżąca podniosła, że uchwała ta nie została nazwana jako "uchwałą" i nie został nadany jej numer oraz nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym zgodnie z art. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów (...), co potwierdza iż w/w uchwała nie została podjęta. Rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności w/w uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia zweryfikowanych przez wójta taryf jest przedmiotem odrębnej skargi. W dalszej części skargi, skarżąca stwierdziła, że skoro uchwała w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zweryfikowanych przez wójta taryf nie została podjęta przez Radę Gminy w ustawowym terminie 45 dni od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o zatwierdzenie taryf (wniosek złożony w dniu 20 stycznia 2010r.), dla ustalenia daty obowiązywania nowych taryf będzie miał zdaniem skarżącej zastosowanie art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zweryfikowane przez wójta taryfy wejdą zatem w życie zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r., tj. od dnia 01 kwietnia 2010 roku. Organ nadzoru opierając się zdaniem skarżącej na błędnym ustaleniu dokonanym w rozstrzygnięciu nadzorczym [...], iż uchwała w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zweryfikowanych przez wójta taryf została podjęta przez Radę Gminy, również błędnie ustalił, iż do ustalenia okresu obowiązywania nowych taryf będzie miał zastosowanie art. 24 ust 5b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wobec czego zaskarżone rozstrzygnięcie zasługuje na uchylenie w całości. Skarżąca Spółka stwierdziła, że został naruszony jej interes prawny, ponieważ w przypadku wprowadzenia nowych, zweryfikowanych przez wójta taryf od 22 maja 2010r. a nie jak wynika z podjętej przez Radę Gminy uchwały od 1 kwietnia 2010r. - poniesie stratę stanowiącą różnicę pomiędzy wysokością nowych i starych stawek, stąd też wynika żądanie oceny przez Sąd zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obiektywnym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie względnie o oddalenie. Zdaniem Wojewody po stronie skarżącej brak jest legitymacji do skutecznego wystąpienia na drogę sądową. Powołując się na przepis art.91 w związku z art.98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./, organ nadzoru stwierdził, że stronami postępowania nadzorczego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze są Wojewoda i Gmina K.. Na poparcie swego stanowiska, organ powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym uregulowania zawarte w art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym wyłączają dopuszczalność wniesienia skargi do sądu przez inne podmioty niż wymienione w tym unormowaniu. Ograniczenie legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu wynika także z art.148 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił przy tym, że wprawdzie w art.50 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność skargi do sądu ukształtowana została szeroko, co oznacza, że przepis ten ma charakter generalny i ma zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została uregulowana odmiennie w przepisie szczególnym. Także zdaniem Wojewody podstawy do zaskarżenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie daje również ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. 2006 r. Nr 123 poz. 858 ze zm.). Artykuł 24 ust. 5a i 5b wskazanej ustawy określa jedynie, że rozstrzygnięcie nadzorcze na uchwalę w sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzania taryf wojewoda zobowiązany jest przesłać również przedsiębiorstwu. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że przedsiębiorstwo może taki akt nadzoru zaskarżyć. W dalszej części odpowiedzi na skargę, Wojewoda z ostrożności procesowej ustosunkowując się z do zarzutów merytorycznych, stwierdził, że są one nieuzasadnione m. innymi z tej przyczyny, iż organ nadzoru wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego. Zdaniem Wojewody wbrew zarzutom skargi, na sesji w dniu 26 lutego 2010 r. podjęta została uchwała w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie Gminy K.. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy, w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, zweryfikowane taryfy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że taryfy zweryfikowane przez wójta wejdą w życie po 14 dniach od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu, nie zaś, jak wskazano w § 1 ust. 2 uchwały, w dniu 1 kwietnia 2010 r. Mocą zapisu § 1 ust. 11 uchwały, dopłaty weszłyby w życie wcześniej niż same taryfy. Sytuacja taka w sposób istotny narusza art. 24 ust. 5 i ust. 5b ustawy i musiała skutkować podjęciem środków nadzorczych i stwierdzeniem nieważności przedmiotowego zapisu. Dlatego też Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...]. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf została podjęta pomimo jej nieogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, organ nadzoru stwierdził, że zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy na drodze uchwały, w myśl art. 24 ust. 1 ustawy jest więc aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Uchwała taka nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie jest publikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżąca Spółka ustosunkowująca się do odpowiedzi organu na skargę, w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2010r. podtrzymała dotychczasowe swoje stanowisko, nadto stwierdzając, że chybiony jest zarzut organu o braku legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem skarżącej jest ona legitymowana do wystąpienie ze skargą w oparciu o przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. z tej to przede wszystkim przyczyny, iż w wyniku wydania przez organ nadzoru zaskarżonego rozstrzygnięcia został naruszony jej interes prawny. W przypadku bowiem przyjęcia przez organ nadzoru, iż uchwała w sprawie odmowy zatwierdzenia zweryfikowanych przez wójta taryf została podjęta, czemu skarżąca przeczy i stwierdzeniu przez organ nadzoru jej nieważności, termin wejścia w życie zweryfikowanych przez wójta taryf zostanie znaczenie wydłużony, a tym samym skarżąca poniesie z tego tytułu straty. Nadto skarżąca wskazała, że art. 50 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, nie wyłącza możliwości wniesienia skargi przez podmioty określone w art. 50 § 1 p.p.s.a., w tym przez skarżącą a jedynie określa inne podmioty, które także mają legitymację do wniesienia skargi na określone rodzajowo działania w ściśle określonych rodzajowo sprawach. Ponieważ interes prawny skarżącej został naruszony w wyniku wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego może ona żądać na podstawie art. 50 § 1 ww. ustawy oceny przez Sąd zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obiektywnym stanem prawnym. Również art. 148 p.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia przez skarżącą skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem skarżącej przepis ten nie reguluje w ogóle kwestii legitymacji procesowej. W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2010r. Wojewoda podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko wraz z jego uzasadnieniem. Skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 26 października 2010r. w dalszym ciągu nie godząc się tak z ze skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, jak i wnioskami Wojewody zawartymi w odpowiedzi na skargę, w bardzo obszernym uzasadnieniu przedstawiła argumentację przemawiającą w Jej ocenie za zasadnością wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Spółki A we W. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr [...], którym stwierdzono nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie dopłaty dla wybranej grupy taryfowej odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy K.. Podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zwaną dalej u.s.g. (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Istotny jest zatem w niniejszej sprawie przepis art.98 u.s.g. I tak stosownie do tegoż przepisu - rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia /ust.1/. Zgodnie zaś z ust.3 tegoż artykułu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady /ust. 3a/. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej /ust. 4/. Zważyć zatem należy, że, powołany wyżej przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym reguluje zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego, określając w ust. 3 i ust. 3a legitymację do złożenia do sądu skargi. Z powyższej regulacji wynika zatem, że legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru ma wyłącznie gmina lub związek międzygminny, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu /rady lub wójta/. Zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest bowiem środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i z tego względu tylko gminie /związkowi międzygminnemu/ służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stanowisko w judykaturze w tym zakresie jest zgodne co do tego, że uregulowania zawarte w art. 98 ust. 3 wyłączają dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez inne podmioty niż wymienione w tym przepisie /por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1992, sygn. akt SA/Wr 22/92, publ. ONSA 1993/1/15; postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1162/95, publ. OSS 1995/3/103; wyrok NSA z dnia 13 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 529/92, publ. ONSA 1992/2/47; postanowienie NSA z dnia 23 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 703/94, publ. ONSA 1995/2/73/. Pogląd powyższy podzielony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, gdzie choćby w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt OSK 629/04, /LEX nr 158865/ - Sąd stwierdził, że "ani osoba fizyczna, ani prawna poza gminą nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez wojewodę działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.". Należy również podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005r., sygn. akt OSK 1229/04, /publ. LEX nr 175364/, że odesłanie – zawarte w ust. 4 art. 98 ustawy o samorządzie gminnym - do odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej ograniczone jest tylko do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawach nie uregulowanych w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Z art. 102a powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)" nie można wyprowadzić wniosku, że do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru mają zastosowanie z zastrzeżeniem art. 102a powołanej ustawy o samorządzie gminnym w pełnym zakresie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, jako przepis szczególny stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów o zaskarżeniu do sądu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a zatem ogranicza tylko do zakresu nieuregulowanego w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Zawarta regulacja w art. 98 ust. 3 i ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wyłącza stosowanie art. 50 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." /zob. również wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 1598/04, publ. Lex nr 450229/. W związku z powyższym przyjmuje się, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis /zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 124/. Do ustaw zaś o których mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a., należą niewątpliwie m.in. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają unormowania stanowiące, że skargę na akt nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.) mogą wnieść jedynie gmina lub związek międzygminny (art. 98 ust. 3 u.s.g.), których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, wyłączając w ten sposób dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek inny podmiot niż gmina lub związek komunalny nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu /por. A. Kabat, Komentarz do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III/. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym – wprawdzie dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego została ukształtowana szeroko /może ją wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny/, to jednak z expressis verbis wyrażonej woli ustawodawcy, znajdującej wyraz w regulacji art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy może wnieść wyłącznie uprawniona gmina /por. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 343/06, publ.http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ B5673490AD/. Ponadto należy zauważyć, że ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego przez inny podmiot niż gmina wynika też expressis verbis – wbrew stanowisku skarżącej - z art. 148 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt". Powyższy pogląd prezentowany jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1417/04, LEX nr 169440/. Biorąc pod uwagę powyższe, wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną i jako taką na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucić. Stąd orzeczono jak w sentencji. H.B. 2.12.2010r.