II SA/Wr 377/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr SKO 4122/9/2023 w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania organu pierwszej instancji w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę w całości. Pismem z dnia 8 września 2020 r. L. B. (dalej jako "skarżący" "strona skarżąca") zwrócił się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. We wniosku wskazał, że właściciel nieruchomości określonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] dokonał zniszczenia urządzenia wodnego poprzez zatamowanie przepływu wody przez rów melioracyjny i tym samym naruszył stosunki wodne. Wójt Gminy K. zawiadomił strony w dniu 5 października 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie nakazania J. S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom występującym na gruntach sąsiednich działek. Po przeprowadzeniu postępowania, ostatecznie w dniu 4 marca 2022 r. Burmistrz K. wydał decyzję, w której nakazał J. S. przywrócenie stanu poprzedniego na gruntach obejmujących działki nr [...] i [...] poprzez przywrócenie miedzy jako podwyższonej przegrody gruntowej na granicy działek [...] i [...] na odcinku od rowu do pełnej wysokości tuneli foliowych. Decyzja ta zyskała walor ostateczności wobec odmowy przywrócenia L. B. terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie Burmistrz K. zawiadomił Państwowe Gospodarstwo Wodne Zarząd Zlewni w N. o braku konserwacji rowu, pomimo zobowiązania właścicieli działek przez które rów przebiega, do wykonania niezbędnych prac na rowie, w terminie do dnia 30 września 2021 r. i wniósł o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie według kompetencji. Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie umorzył postępowanie w sprawie zmiany funkcji i szkodliwego oddziaływania urządzenia wodnego na wody lub grunty, wyjaśniając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia że rów, o jakim mowa w zawiadomieniu Burmistrza, nie jest urządzeniem wodnym, tylko naturalnie ukształtowanym zagłębieniem terenu, który nie pełni funkcji urządzenia wodnego. Decyzja ta została w dniu 11 lipca 2022 r. utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia 3 października 2023 r. Burmistrz K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 4 marca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego . W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu 11 lipca 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wydał decyzję, w uzasadnieniu której wskazał, że rów zlokalizowany pomiędzy gruntami rolnymi na stoku a linią zabudowy wsi O. o określonej funkcji rowu opaskowego, nie jest urządzeniem wodnym, a jedynie "zagłębieniem terenu". W ocenie Burmistrza K. konieczność respektowania ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji powoduje konieczność zweryfikowania rozstrzygnięcia, w którym odniesiono się do obowiązku utrzymania rowu jako urządzenia wodnego, czyli decyzji Burmistrza K. z dnia 4 marca 2022 r. Decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. Burmistrz K. wydał decyzję nr 1.2023, którą uchylił decyzję własną z dnia 4 marca 2022 r. i nakazał J. S. – właścicielowi działek nr [...] i [...] przywrócenie stanu poprzedniego na gruntach obejmujących działki nr [...] i [...] poprzez przywrócenie miedzy – jako podwyższonej przegrody gruntowej na granicy działek [...] i [...] na odcinku do rowu do pełnej wysokości tuneli foliowych, określił termin wykonania nakazu na dzień 28 kwietnia 2023 r., odmówił wydania decyzji nakazującej J. S. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez podwyższenie gruntu (wargi) rowu na granicy działek nr [...] i [...] i odmówił wydania decyzji nakazującej J. S. likwidację tuneli foliowych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 11 lipca 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wydał decyzję, w której wskazał, że rów zlokalizowany pomiędzy gruntami rolnymi na stoku a linią zabudowy wsi O. jest jedynie "zagłębieniem terenu". W ocenie organu pierwszej instancji, wobec wyjaśnia na jaw okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia wydanego przez niego w dniu 4 marca 2022 r., tj przesądzenia, że na określonym w decyzji terenie nie występuje rów, nie ma podstaw do zobowiązywania właścicieli działek do utrzymania go w należytym stanie. Burmistrz wskazał, że wznowienie postepowania i wydanie decyzji uchylającej w takiej sytuacji jawiło się jako niezbędne. Po rozpoznaniu odwołania L. B. od tego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło w całości zaskarżoną decyzją i umorzyło postępowanie w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. SKO wywodziło, że z przepisu jednoznacznie wynika, że powodem wznowienia postępowania na tej podstawie muszą być okoliczności, które już istniały w dniu wydania decyzji, jedynie nie były znane organowi ją podejmującemu. Ujawnione okoliczności lub dowody muszą też być nowe i istotne dla sprawy. Kolegium podkreśliło przy tym, że jeżeli wznowienie nastąpiło na podstawie ujawnienia okoliczności, które zaistniały już po wydaniu ostatecznej decyzji, to decyzja taka (wznowieniowa) dotknięta jest wadą nieważności. Jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w chwili orzekania, lub okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji, to takie przekroczenie stanowi rażące naruszenie prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, okoliczności faktyczne się nie zmieniły, a organ wznowił postępowanie z powodu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w N. z dnia 29 marca 2022 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia 11 lipca 2022 r., zatem decyzji wydanych już po dniu orzekania przez Burmistrza K. (4 marca 2022 r.). W ocenie Kolegium jest to jednoznaczne z niespełnieniem przesłanki wznowienia, przytoczonej przez organ pierwszej instancji w decyzji wznowieniowej. Skargę na opisane rozstrzygnięcie Kolegium wniósł L. B., domagając się jego uchylenia. W skardze wskazano, że jej uzasadnienie wraz z zarzutami zostanie przedstawione w późniejszym terminie, jednakże do dnia rozprawy nie wpłynęło stanowisko skarżącego. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wydana w trybie nadzwyczajnym, uchylająca decyzję Burmistrza K. i umarzająca postępowanie administracyjne, wznowione postanowieniem Burmistrza K. z dnia 3 października 2022 r. W zaskarżonym rozstrzygnięciu uznano, że nie wystąpiła przesłanka wskazana przez organ pierwszej instancji, to jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 t.j., dalej w skrócie jako "k.p.a."), kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem decyzje wydane przez organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które Burmistrz K. uznał za "nowe okoliczności" w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a., zapadły już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowione w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych w ustawie. Jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania jest instytucja wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.). "W literaturze istnieje utrwalony pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2010. Komentarz do art. 145 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie wznowienia wyodrębnia się dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym (wyjaśniającym), bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Z kolei etap drugi (właściwy), rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Oznacza to, że przedmiotem drugiego etapu postępowania jest: 1) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a, art. 145aa, bądź art. 145b; 2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 149 k.p.a., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2023 r., sygnatura akt II SA/G 387/23, internetowa baza sądów administracyjnych CBOSA). Wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z urzędu. Oznacza to, że organ w ramach własnych kompetencji, po zapoznaniu się z treścią decyzji wydanych przez organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ocenił, że stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie naruszenia stosunków wodnych, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 8 września 2020 r. Jak wskazano wcześniej, podstawą wznowienia postępowania w sprawie jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. "Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997 r. sygn. akt III SA 77/97. Lex nr 32672). Po wszczęciu postępowania organ, jak zauważono wcześniej, w pierwszej kolejności bada, czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek wznowieniowych opisanych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa, czy też w art. 145b k.p.a. Dopiero stwierdzenie wystąpienia jednej ze wspomnianych okoliczności otwiera drogę do przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem. Wtedy też organ nie będąc związany granicami, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie weryfikuje podjętego rozstrzygnięcia, a ponownie rozpoznaje sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 381/19, Lex nr 2641294). Jako nowe dowody, które miały uzasadniać wznowienie postępowania i wydanie nowego rozstrzygnięcia w zakresie stosunków wodnych organ uznał okoliczność umorzenia postępowania w sprawie zniszczenia urządzenia wodnego, tj uznanie w decyzjach z dnia 29 marca 2022 r i 11 lipca 2022 r. że przez Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie, że rów położony pomiędzy gruntami rolnymi na stoku a linią zabudowy wsi w miejscowości O. o określonej funkcji rowu opaskowego, nie jest urządzeniem wodnym, a naturalnym zagłębieniem terenu. W ocenie organu pierwszej instancji oznacza to, że wzruszone i zweryfikowane muszą zostać decyzje wydane przez ten organ w zakresie naruszenia stosunków wodnych. W niniejszym przypadku stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wznowienie postępowania w sytuacji gdy nowa okoliczność, będąca postawą wznowienia, nie tylko ujawniła się po wydaniu decyzji, ale także postała po tej dacie, dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa. Ten już tylko powód jest wystarczający dla uchylenia decyzji pierwszej instancji i umorzenia postępowania nadzwyczajnego. Jednak podnieść należy również, że rozstrzygnięcia Burmistrza K. było nieprawidłowe również z uwagi na niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj przepisów ustawy prawo wodne. Jak wynika bowiem z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r, prawo wodne (Dz.U. z 2023.1478 t.j.) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zatem Burmistrz K. posiada kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych opisanych kwestii. Przepis ten w żadnym razie nie pozostaje w kolizji z treścią art. 206 Prawa wodnego, regulującymi kwestie utrzymania urządzeń wodnych i powierzającemu te kompetencje organ wód polskich. Każdy ze wskazanych organów wykonuje zatem własne kompetencje niezależnie od postępowań toczących się w zakresie kompetencji pozostałych organów. Podsumowując, rozstrzygnięcie wydane przez organy Wód Polskich w postępowaniu dotyczącym utrzymywania urządzenia wodnego, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w zakresie naruszenia stosunków wodnych prowadzonym przez burmistrza w ramach jego kompetencji. Dodać także należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga nie zawierała co prawda uzasadnienia, jednakże z całości akt administracyjnych, w tym z wniosku o wszczęcie postępowania oraz pism składanych przez skarżącego w toku postępowania przed organami wynika, że celem działań podejmowanych przez skarżącego było doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia w zakresie nakazaniu rozbiórki tuneli foliowych posadowionych na działkach nr [...] i [...]. Kwestia ta nie mogła być rozstrzygnięta w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego obligujące organ odwoławczy (SKO) do wyeliminowania decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Wobec zasadnego stwierdzenia, że w sprawie nie została spełniona przesłanka pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza K. z dnia 4 marca 2022 r., prawidłowo umorzono postępowanie wznowieniowe, a kwestia naruszenia stosunków wodnych poprzez posadowienie tuneli foliowych, nie mogła być przez ani przez organ odwoławczy ani przez sąd rozpoznawana. Z powyższych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).