II SA/Wr 378/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2024 r., nr 310/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości technicznych budynku zamieszkania zbiorowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakwestionowaną skargą decyzją z dnia 11 marca 2024 r. (nr 311/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej ("PINB") nr 4/24 z dnia 15 stycznia 2024 roku, nakazującej Zespołowi Placówek Resocjalizacyjnych w B. usunięcie, w terminie do dnia 29 listopada 2024 r. nieprawidłowości technicznych budynku zamieszkania zbiorowego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr [...] w G. na działce nr [...] AM-[...], Gmina B., wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz zakazującej użytkowania ww. budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości technicznych – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia DWINB wyjaśnił, że w dniu 17 października 2023 r., PINB przeprowadził oględziny budynku zamieszkania zbiorowego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr [...] w G., na działce nr [...] AM-[...], gmina B. Z informacji z ewidencji gruntów i budynków pozyskanych przez organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielem gruntu wraz z zabudowaniami jest Powiat W., zaś trwały zarząd nad nieruchomością sprawuje Zespół Placówek Resocjalizacyjnych w B. PINB w dniu 28 listopada 2023 r. wszczął w urzędu postępowanie w sprawie utrzymania budynku zamieszkania zbiorowego. Po przeprowadzeniu postępowania, PINB wydał w dniu 15 stycznia 2025 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej w skrócie jako: "p.b.") decyzję nakazującą zarządcy - Zespołowi Placówek Resocjalizacyjnych - usunięcie określonych w decyzji nieprawidłowości technicznych, do dnia 29 listopada 2024 r. i jednocześnie zakazał użytkowania budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości technicznych. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zespół Placówek Resocjalizacyjnych oraz Zarząd Powiatu W.(1). W odwołaniu Zarządu Powiatu podniesiono m.in., że decyzja pierwszoinstancyjna doręczona została Staroście W. do wiadomości, bowiem organy nie uznały Powiatu za stronę postępowania. Tymczasem Powiat W.(1), reprezentowany w sprawach gospodarki nieruchomościami przez Zarząd Powiatu, jest właścicielem nieruchomości, zatem również powinien posiadać status strony w postępowaniu. Dodatkowo w uzasadnieniu odwołania podniesiono, że od 2023 r. toczy się postępowanie o wygaszenie trwałego zarządu, natomiast sam budynek został opróżniony i zabezpieczony przed dostępem osób niepowołanych, nie jest użytkowany w żaden sposób od dnia 15 grudnia 2023 r. i nie została jeszcze podjęta decyzja co do dalszego przeznaczenia budynku. Umarzając opisaną na wstępie decyzją postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem złożonym przez Zarząd Powiatu, DWINB wyjaśnił w pierwszej kolejności, że postępowanie administracyjne charakteryzuje się precyzyjnie ustalonymi zasadami i formami działania organu administracyjnego, które wynikają wprost z przepisów zawartych w Ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 tej ustawy. Odwołanie wniesione przez osobę, która uważa, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ drugiej instancji tegoż odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś w związku z art. 144 k.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Dalej DWIND podniósł, że oprotestowana decyzja wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozostaje w ścisłej korespondencji z art. 61 p.b., ustanawiającym po stronie właściciela lub zarządcy obiektu obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami zawartymi w art. 5 ust. 1 - 7 p.b. Dalej, jak wskazywał organ odwoławczy, zgodnie z art. 61 pkt 1 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, to znaczy w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w tym m.in. dotyczących nośności i stateczności konstrukcji, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania. DWINB wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że właścicielem przedmiotowego gruntu wraz z zabudowaniami jest Powiat W., zaś trwały zarząd nad nieruchomością sprawuje Zespół Placówek Resocjalizacyjnych w B. W ocenie DWINB, kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, jaki wpływ na "władztwo" właściciela nad rzeczą ma fakt oddania nieruchomości w trwały zarząd. W ocenie organu, rozwiązanie prawne, wynikające z art. 61 p.b. nie zakłada zupełnej dowolności w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych prac remontowych w obiekcie budowlanym, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Ustawodawca tworząc normy prawne zawarte w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane i przyznając organowi nadzoru budowlanego możliwość wyboru adresata decyzji wydawanej w toku postępowania administracyjnego, nie zagwarantował organowi zupełnej dowolności w wyborze stron postępowania administracyjnego. W dalszej części organ wyjaśnił, że aby możliwe było nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości, konieczne byłoby wygaszenie trwałego zarządu. Tymczasem, w zebranym w sprawie materiale dowodowym brak jest decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, zatem nie budzi wątpliwości fakt, że to dyrektor placówki (trwały zarządca) odpowiada za właściwy stan techniczny obiektu. W takiej sytuacji, określenie jako adresata decyzji i strony postępowania zarządcy, jest w ocenie DWINB prawidłowe, a Zarząd Powiatu, który ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny w postepowaniu, nie mógł skutecznie zaskarżyć decyzji. Prowadząc sprawę organy powinny każdorazowo ocenić specyfikę konkretnego postępowania i dokonać właściwego wyboru stron postępowania administracyjnego, a następnie prawidłowego wyboru adresata nakazu. Z charakteru instytucji trwałego zarządu wynika jej specyficzny cel, polegający na formalnym usankcjonowaniu władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd (użytkowanie), ma na celu swoiste jej przekazanie jednostce organizacyjnej, działającej notabene na korzyść właściciela nieruchomości, w imieniu którego jednostka ta działa. Jednostka organizacyjna, z dniem wydania decyzji administracyjnej o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd (poprzednio także użytkowanie), staje się gospodarzem nieruchomości, odciążając właściciela w obowiązkach utrzymywania i inwestowania w nieruchomość oddaną w trwały zarząd. Skoro zatem, jak wywodził DWINB, Powiat W. oddał nieruchomość będąca przedmiotem postepowania w niniejszej sprawie w trwały zarząd, to prawidłowo decyzja nakazowa skierowana została do zarządcy. Powiat W., choć jest właścicielem nieruchomości, nie jest stroną postępowania, stąd postępowanie odwoławcze wszczęte złożonym przez Powiat odwołaniem, musi zostać umorzone. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Powiat W. wniósł do tutejszego sądu skargę, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W treści skargi wskazano, że w toku postępowania przed PINB zgłaszano organowi nadzoru budowlanego, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wygaszenia trwałego zarządu nad przedmiotową nieruchomością. Jak podniesiono, postępowanie to zakończyło się w wydaniem w dniu 13 lutego 2024 r. decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 6 marca 2024 r., zatem w dniu wydania zaskarżonej decyzji DWINB (11 marca 2024 r.) jedynym prawidłowym adresatem decyzji był Powiat W. Dodatkowo zarzucono, ze zakres prac określonych w decyzji nie jest precyzyjny, bez wskazania szczegółowych danych i wytycznych, co może powodować trudności w jej wykonaniu. Do skargi dołączono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia 13 lutego 2024 r. o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez Zespół Placówek Resocjalizacyjnych w B., ustanowiony dla nieruchomości położonych w G., gm. B., stanowiących zabudowaną działkę nr [...], o powierzchni [...] ha oraz działkę gruntu nr [...], o powierzchni[...] ha. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. Sąd dopuścił dowód w postaci decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia 13 lutego 2024 r. o wygaszeniu trwałego zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, albowiem skierowana została do niewłaściwego adresata. Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b.. Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Art. 66 p.b. nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednak z faktu, że przepisy art. 61 i 62 wskazanej ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 p.b.), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie obiektem budowlanym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia jest budynek położony na działkach należących do Powiatu W. (bezsporne). W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił jednakże, że nieruchomość ta oddana została w trwały zarząd. Prawidłowe są rozważania organu drugiej instancji odnośnie do okoliczności, że w przypadku gdy nieruchomość pozostaje w trwałym zarządzie, to jedynym możliwym adresatem decyzji jest zarządca nieruchomości, w związku z treścią art. 61 p.b. Stąd, trafne było skierowanie decyzji PINB do Zespół Placówek Resocjalizacyjnych w B. – zarządcy budynku. Jednakże uchybieniem organu drugiej instancji, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, jest nieuwzględnienie zmiany stanu faktycznego, jaka zaistniała w toku postępowania przed organem drugiej instancji. Jak wynika z dowodu przeprowadzonego przez sąd – decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia 13 lutego 2024 r. – z dniem 6 marca 2024 r. trwały zarząd Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w B. wygasł. Budynek będący przedmiotem decyzji nakazowej nie miał już w chwili wydania rozstrzygnięcia DWINB zarządcy, a jednym podmiotem zobowiązanym do zapewnienia właściwego stanu technicznego był właściciel – czyli Zarząd Powiatu W. Zwrócić należy uwagę, że DWINB, pomimo otrzymywanych w toku postępowania sygnałów toczącym się postępowaniu w sprawie wygaszenia trwałego zarządu, nie zweryfikował przed wydaniem decyzji, czy postępowanie to zostało zakończone. Wobec przedstawionej okoliczności, w chwili wydawania rozstrzygnięcia dwuinstancyjnego, nastąpiła zmiana stanu faktycznego, a w konsekwencji stron postępowania. Skoro zaś to Zarząd Powiatu jest podmiotem zobowiązanym do utrzymania właściwego stanu technicznego budynku, to decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z powodu braku interesu prawnego Zarządu, nie jest prawidłowa. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: pkt 1 - uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający Sądu podkreśla, że w każdym momencie postępowania administracyjnego istnieje podmiot tego postępowania i jednocześnie adresat obowiązków wynikających z decyzji organu administracyjnego. Skoro w toku postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która spowodowała konieczność zmiany adresata decyzji, to niezbędne było wydanie rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe oznaczenie strony (adresata) w decyzji organu orzekającego po dacie wygaśnięcia trwałego zarządu, czyli po dniu 6 marca 2024 r., powinno bez wątpienia obejmować bowiem właściciela nieruchomości – Powiat W. Błędne oznaczenie adresata decyzji przez organ administracji publicznej, a w konsekwencji błędnie dokonana odmowa przyznania statusu strony w postępowania, stanowi naruszenie prawa procesowego uzasadniającego uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jednocześnie, mając na względzie zasadę ekonomii postępowania oraz nie cierpiący zwłoki charakter postępowania, mający na celu zapobieżeniu zagrożeniom dóbr chronionym przepisami art. 60-66 p.b., Sąd podnosi, że pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na akceptację. Wbrew stanowisku autora skargi ustalenia faktyczne organów w zakresie stanu technicznego budynku nie są obarczone wadami. Prawidłowo organy przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły, że opisany w decyzji budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, wymagającym pilnego remontu. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości konieczne i wystarczające jest ustalenie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek, tj. określonego zagrożenia, nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub szpecącego charakteru. Decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpią przesłanki ustawowe, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Materiał dowodowy zgormadzony w toku postępowania administracyjnego daje wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b. i konieczne jest przeprowadzenie nakazanych robót budowlanych. Znajdują one potwierdzenie w ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez PINB. Decyzje obu instancji zawierają dokładne opisy stwierdzonych usterek i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Strona skarżąca zresztą nie kwestionuje tych ustaleń, zarzucając jedynie, że wykaz prac niezbędnych nie jest precyzyjny (brak wskazań konkretnych ilości, położenia). W skardze zarzucono również konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed wykonaniem nakazanych prac. Sąd wyjaśnia, że w decyzji PINB określono konkretny zakres robót, który jest adekwatny do poczynionych przez organy ustaleń, a zarazem konieczny do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. pojęcie "nieodpowiedniego stanu technicznego" interpretowane musi być z uwzględnieniem art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 p.b., a więc z uwzględnieniem ciążącego na właścicielu obiektu budowlanego obowiązku utrzymania obiektu w "należytym" stanie technicznym. Jest to pojęcie ustawowe i niedookreślone, zaś przy jego interpretacji nie można abstrahować od charakterystyki i cech konkretnego obiektu w chwili jego wykonania oraz związanych z tym standardów. Organ, podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 p.b., powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu (wyrok NSA z 27 II 2007 r., II OSK 355/06, publ. CBOSA). Realizując uprawnienie nadzorcze z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nadzoru powinien każdorazowo przyjąć standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych zastosowanych w nim pierwotnie, mając na uwadze wyłącznie naprawczy, a więc remontowy, charakter nakładanych na właściciela obowiązków. Stąd też w sprawach prowadzonych na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie zawsze można stosować wprost standardy określone w aktualnym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Zakres zastosowania przepisów powołanego rozporządzenia został wyraźnie określony w § 2 (projektowanie, budowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania) i z całą pewnością nie może obejmować on przypadków oceny stanu technicznego obiektów budowlanych powstałych na długo przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia, jak to ma miejsce w przypadku budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Sytuacje zaś, w których prawodawca przewidział możliwość stosowania aktualnych norm techniczno-budowlanych do budynków powstałych w przeszłości, zostały wyraźnie unormowane, jak ma to miejsce w przypadku norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (zob. § 207 ust. 2 rozporządzenia). Nade wszystko jednak, wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowalnego nie mają obowiązku wskazywać dokładnego zakresu prac, rodzaju materiałów czy właściwej technologii wykonania. O tych kwestiach decyduje bowiem inwestor (właściciel), uwzględniając własne możliwości finansowe, czasowe, kadrowe itp. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że prace nakazane w trybie Rozdziału 6 p.b., z natury rzeczy są pracami remontowymi, zatem mającymi na celu odtworzenie stany pierwotnego (przy jednoczesnej możliwości stosowania innych wyrobów budowlanych niż użytych pierwotnie), zatem nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Mając wobec tego na względzie fakt, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła zmiany stanu faktycznego sprawy, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy orzekające w sprawie zadbają o prawidłowe określenie strony postępowania.