II SA/Wr 38/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2013r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia 7 września 2012 r. nr XXXIX/239/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Wilkowa składającej się z obrębów Wilkowa Mała i Wilkowa Wielka I. stwierdza nieważność § 9 pkt 2 we fragmencie " za zgodą zarządcy drogi", § 12 zdanie pierwsze we fragmencie " w tym terenów górniczych" oraz § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym punktem I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miasta i Gminy Prusice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł ( słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną uchwałą z dnia 7 września 2012 r. nr XXXIX/239/12 Rada Miasta i Gminy Prusice przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Wilkowa składającej się z obrębów Wilkowa Mała i Wilkowa Wielka. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę uchwałę wniósł organ nadzoru – Wojewoda Dolnośląski, który zaskarżył: § 12 zdanie 1 uchwały we fragmencie "w tym terenów górniczych" oraz § 12 pkt 1 uchwały, zarzucając podjęcie skarżonego fragmentu z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 8 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Nadto skarżący zarzucił, że § 9 pkt 1 uchwały we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy w zw. z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W związku z tym Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 pkt 1 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 12 zdanie 1 we fragmencie "w tym terenów górniczych" oraz § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że mocą § 12 pkt 1 uchwały Rada postanowiła: "w granicach oznaczonego na rysunku planu terenu górniczego Wilkowa Wielka obowiązują przepisy odrębne". Zdaniem organu nadzoru § 12 pkt 1 uchwały wskazujący, że dla części terenu objętego granicami planu obowiązują przepisy odrębne (bliżej nieokreślone) stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnia rady do wskazywania, że dla części terenu objętego granicami planu obowiązują przepisy odrębne (tym bardziej jeśli w uchwale nie są one nawet precyzyjnie wskazane). Regulacji zawartej w § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie można zaliczyć ani do elementów obligatoryjnych planu, ani też do tych które ustawodawca uznał za fakultatywne. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Następnie wskazano, że ponieważ § 12 zdanie 1 we fragmencie "w tym terenów górniczych" odnosi się bezpośrednio do § 12 pkt 1 celowy jest wniosek również o stwierdzenie nieważności tego fragmentu uchwały. Dalej wskazano, że kompetencja przewidziana w przywołanym art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje również możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, do kompetencji zarządcy drogi należy: wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Tymczasem w § 9 pkt 1 uchwały Rada wskazała kwestie, które wymagają uzyskania zgody zarządcy drogi. Przywołany przepis zaskarżonej uchwały dotyczący uzyskania zgody, nie tylko narusza granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale prowadzi także do powtórzenia określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg. Zadania zarządców dróg, związane z administrowaniem drogami są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. W zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Odpowiadając na skargę strona przeciwna oświadczyła, że wnosi o uwzględnienie skargi w całości, zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego, iż przekroczyła swoje uprawnienie ustawowe podejmując zaskarżone fragmenty uchwały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu q dniu 21 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikowała skargę w taki sposób, że wniosła o stwierdzenie nieważności § 9 pkt 2 uchwały we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", zamiast § 9 pkt 1. W pozostałym zakresie skarga została podtrzymana. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Omawiając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miasta i Gminy Prusice. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego we wskazanym w sentencji wyroku zakresie. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Trzeba zatem powiedzieć, że § 9 pkt 2 stanowi, że "W zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych ustala się: na terenach, o których mowa w pkt 1 dopuszcza się za zgodą zarządcy drogi tymczasowe obiekty handlowo-usługowe, zieleń towarzyszącą oraz obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej". Zdaniem Sądu fragment tego przepisu "za zgodą zarządcy drogi" został podjęty bez podstawy prawnej i nie może funkcjonować w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego należy powiedzieć, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Tym bardziej, że jak wynika z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może np. odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie można by jednak przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że § 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi" stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem z przepisu ustawy nie wynika kompetencja dla rady gminy, która pozwalałaby na ingerowanie w zakres władztwa zarządcy drogi publicznej. Trzeba bowiem powiedzieć, że w zakresie władztwa planistycznego gminy nie mieści się kompetencja do kształtowania kwestii uregulowanych już kompleksowo w przepisach rangi ustawowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 256/11, opubl. CBOSA). Następnie odnosząc się do § 12 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "W zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także szczególnego zagrożenia powodzią oraz zagrożeń osuwania mas ziemnych ustala się: (...)" należy podzielić zarzuty skarżącego co do sprzeczności z prawem fragmentu "w tym terenów górniczych". W tym kontekście zasadny był również zarzut Wojewody co do § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który przewiduje, że "w granicach oznaczonego na rysunku planu terenu górniczego Wilkowa Wielka obowiązują przepisy odrębne". Stwierdzenie nieważności § 12 we fragmencie "w tym terenów górniczych" i § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały było podyktowane stwierdzeniem, że przepisy te Rada Miasta i Gminy Prusice podjęła z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ustawowy daje radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Tymczasem w omawianych przepisach zaskarżonej uchwały nie podano de facto sposobów zagospodarowania terenów górniczych, ale odesłano, jak słusznie zauważył organ nadzoru, do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych", co zdaniem Sądu stanowi naruszenie wskazanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powiedzieć bowiem należy, iż w myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji albo podziemne składowanie odpadów wyznacza również granice obszaru i terenu górniczego. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego to przepisy tej właśnie ustawy regulują zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Brak zatem podstawy prawnej dla zawarcia odesłania do "przepisów odrębnych" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skoro ustawa Prawo geodezyjne i górnicze obowiązuje jako akt wydany przez organ władzy prawodawczej. Nieprawidłowe zatem jest odsyłanie do "przepisów odrębnych" (czyli de facto do Prawa geologicznego i górniczego), mogące sugerować adresatom planu miejscowego, że owe "przepisy odrębne" obowiązują z woli Rady Miasta i Gminy Prusice. Z powyższych wywodów wynika, że nie należy do kompetencji rady gminy przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odsyłanie do "przepisów odrębnych" dotyczących terenów górniczych, albowiem stanowi to istotne naruszenie prawa, w tym wypadku art. 15 ust. 2 pkt 7 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując należy podkreślić, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz do wykroczenia poza sferę, która może być regulowana w drodze uchwały rady gminy. Przeprowadzona przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła zasadność postanowionych przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutów względem przedmiotowego planu. Ponadto podniesionych w skardze uchybień nie kwestionował także organ Gminy uznając ich zasadność w całości. Wobec tego zdaniem Sądu dla wyeliminowania zapisów planu niezgodnych z prawem konieczne było stwierdzenie nieważności określonych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały we wskazanym tam zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).