II SA/Wr 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczeniowego postępowania administracyjnego oddala skargę. Wójt Gminy K. (dalej także jako Wójt lub organ I instancji) decyzją z dnia 21 lipca 2014 r., nr [...], orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości w granicach działek nr [...] i nr [...] AM-6 położonych w obrębie [...], stanowiących własność A. Sp. komandytowo-akcyjnej w W. (dalej jako spółka), a nieruchomością w granicach działki nr [...] AM-6 położonej w obrębie [...], stanowiącej własność P. D. (dalej jako skarżący). Następnie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako kodeks postepowania administracyjnego lub w skrócie k.p.a.) oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121, dalej jako kodeks cywilny lub w skrócie k.c.), Wójt Gminy K. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie wskazanych nieruchomości na kwotę 4.500 zł i zobowiązał do uiszczenia powyższej kwoty po połowie strony postępowania rozgraniczeniowego (właścicieli nieruchomości sąsiadujących). Wobec okoliczności, że spółka pokryła w toku postępowania koszty w formie wpłaconej zaliczki w wysokości 4.500 zł, Wójt zobowiązał skarżącego do wpłaty obciążającej go kwoty 2.250 zł na konto Gminy w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia oraz orzekł o dokonaniu zwrotu na rzecz spółki kwoty 2.250 zł. Zażalenie na postanowienie z dnia 12 sierpnia 2014 r. wniósł skarżący zarzucając Wójtowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 262 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a. § 1 k.p.a., a także przepisów art. 152 k.c. i art. 153 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i pozbawionym podstaw ustaleniu i obciążeniu skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy decyzja z dnia 21 lipca 2014 r., wydana w przedmiocie rozgraniczenia tych nieruchomości, nie jest ani ostateczna, ani prawomocna, nadto postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte wbrew interesowi skarżącego, na bezpodstawny wniosek spółki, która winna ponieść całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Formując takie zarzuty skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i obciążenie całymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty zawarte w zażaleniu jego autor wskazał, że zaskarżone postanowienie Wójta Gminy rażąco narusza przepisy art. 262 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a. § 1 k.p.a., a także przepisy art. 152 k.c. i art. 153 k.c. Zgodnie z art. 262 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a. § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Nadto jak wynika z przepisów art. 152 k.c. i art. 153 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną. Odnosząc przedstawiony stan prawny do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a w szczególności do braku ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta Gminy z dnia 21 lipca 2014 r., a także mając na uwadze fakt, iż postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte wbrew jego interesowi, skarżący stwierdził, że całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego winna obciążać spółkę, która złożyła całkowicie pozbawiony podstaw wniosek o rozgraniczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej również jako organ odwoławczy, Kolegium lub w skrócie SKO) postanowieniem z dnia 7 października 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na art. 264 § 1 k.p.a., wyjaśniło, że wysokość kosztów postępowania administracyjnego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia ustala organ "jednocześnie z wydaniem decyzji" kończącej postępowanie. Wobec tego, to nie ostateczność decyzji wyznacza moment rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w danej instancji, ale chwila jej wydania. Rolą postanowienia w przedmiocie kosztów jest bowiem ustalenie kosztów poniesionych w danej instancji, a te są niezależne od tego, czy decyzja jest ostateczna, czy też nie. Zamiarem ustawodawcy było zaś zobligowanie organu do rozstrzygania o kosztach jednocześnie z wydaniem decyzji. Kolegium nie podzieliło zatem argumentu strony wskazującej na przedwczesność rozstrzygnięcia o kosztach. Wskazało, że należałoby zauważyć, że postanowienie organu wydane zostało później niż powinno. Skoro decyzję rozgraniczającą wydano dnia 21 lipca 2014 r., to w tym samym dniu powinno zostać wydane postanowienie w sprawie kosztów. W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że użyte w art. 264 § 1 k.p.a. sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, iż organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 137/07). Nie ma więc podstaw do kwestionowania legalności postanowienia z uwagi na termin jego podjęcia. W ocenie Kolegium także od strony merytorycznej postanowienie nie budzi zastrzeżeń. W myśl art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione m.in. w interesie strony. Pod pojęciem "interesu" należy rozumieć interes prawny, a więc kategorię o charakterze obiektywnym. Ustalenie granic (rozgraniczenie) sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż potrzeba rozgraniczenia oznacza, że granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Tak więc to nie tylko strona żądająca rozgraniczenia zobowiązana jest do poniesienia kosztów postępowania, ale także pozostali właściciele nieruchomości objętych rozgraniczeniem. W wypadku rozgraniczenia koszty postępowania obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., a więc po połowie (zob. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06). Jak wynika z akt pierwszej instancji, wynagrodzenie biegłego - geodety za czynności związane z postępowaniem określono w kwocie 4500,00 zł i taką też kwotę organ I instancji przyjął, jako koszty podlegające rozliczeniu pomiędzy organem a stronami. Z uwagi na fakt, że w postępowaniu występowały dwie strony, zgodnie z zasadą ponoszenia kosztów określoną w art. 152 k.c. każda ze stron powinna uiścić połowę tej kwoty, czyli 2250,00 zł. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podnosząc, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 12 sierpnia 2014 r., naruszają jego interes prawny poprzez bezpodstawne obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego, przeprowadzonego z wniosku osoby trzeciej, tj. spółki, bez udziału skarżącego, który nie został o tym postępowaniu prawidłowo zawiadomiony. Ponadto skarżący powtórzył zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to przepisów art. 262 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a. § 1 k.p.a., a także przepisów art. 152 k.c. i art. 153 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że również skarżąc winien zostać obciążony kosztami niniejszego postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w wysokości 2.250,00 zł, podczas gdy decyzja Wójta Gminy K. z dnia 21 lipca 2014 r., wydana w przedmiocie rozgraniczenia tych nieruchomości, nie jest ani ostateczna, ani prawomocna, nadto postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte wbrew interesowi skarżącego, na bezpodstawny wniosek spółki, która winna ponieść całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Formułując tego rodzaju zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz uprzedniego postanowienia organu I instancji. Uzasadniając zarzuty skargi jej autor wskazał analogicznie do zażalenia, że zgodnie z art. 262 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Nadto jak wynika z przepisów art. 152 k.c. i art. 153 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną. Odnosząc przedstawiony stan prawny do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a w szczególności do braku ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta Gminy z dnia 21 lipca 2014 r. wydanej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w wysokości 2.250,00 zł, a także mając na uwadze fakt, iż postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte wbrew interesowi skarżącego autor skargi stwierdził, że całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego winna obciążać spółkę, która złożyła całkowicie pozbawiony podstaw wniosek o rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 217 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 u.p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 u.p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 u.p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. sąd uchyla decyzję (postanowienie) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 7 października 2014 r. nie narusza prawa. Na początku rozważań wskazać należy, iż niniejsza sprawa odnosi się do problematyki ustalenia kosztów rozgraniczeniowego postępowania administracyjnego i tylko w tym zakresie stanowi przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądowego. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej jako prawo geodezyjne i kartograficzne lub w skrócie u.p.g.k.), rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie, sąd. Wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami i włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 1-2 u.p.g.k.). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.p.g.k.). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). Stosownie do art. 31 ust. 1 u.p.g.k. czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady umowę z geodetą, w tym również dotyczącą wynagrodzenia, zawiera organ prowadzący postępowanie. Brak jest przy tym w prawie geodezyjnym i kartograficznym, jak również w kodeksie cywilny, bezpośredniego przepisu uprawniającego organ administracji publicznej do orzekania w decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe o rozliczeniu kosztów postępowania, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Tak więc kwestia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w tym kosztów czynności geodety, może być rozważona jedynie w ramach art. 264 § 1 k.p.a., który stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zasadniczo zatem przywołany przepis ma rozgraniczyć koszty na te, które zobowiązany jest ponieść organ prowadzący postępowanie (art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz na te, które obciążają stronę (art. 262 § 1 k.p.a.). Zwrócić należy przy tym uwagę, iż użyty w tym przepisie termin "jednocześnie z wydaniem decyzji" jest terminem instruktażowym i dyscyplinującym organ administracji publicznej do rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stroną, a organem administracji publicznej w sytuacji, gdy całość tych kosztów została poniesiona w trakcie postępowania przez organ, bądź organ pobrał zaliczkę na poczet postępowania. Nie oznacza to jednak, że postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania nie może być wydane w innym czasie niż jednocześnie z wydaniem decyzji, a w szczególności, gdy koszty postępowania obciążające strony poniosła w całości jedna ze stron i w terminie późniejszym domaga się wydania postanowienia, o którym mowa w 264 § 1 k.p.a., bądź strona domaga się uznania, że część lub całość poniesionych przez nią kosztów powinna obciążać organ administracji publicznej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 137/07, wskazując m.in., że "użyte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, iż organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania". Postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale również w interesie właściciela nieruchomości objętej rozgraniczeniem. Interes prawny obu stron to ustalenie faktycznej i prawnej granicy, a tym samym stabilnego rozgraniczenia pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Koszty poniesione w postępowaniu rozgraniczeniowym są więc kosztami poniesionymi w interesie obu stron tego postępowania. Liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, a zwłaszcza przywoływana już uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06, jednoznacznie wskazują, iż koszty rozgraniczeniowe ponoszą wszyscy właściciele nieruchomości, których nieruchomości były przedmiotem rozgraniczenia. Podnoszenie zatem przez skarżącego w skardze, że interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości ma tylko spółka, będąca wnioskodawcą rozgraniczenia, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy wobec oczywistości sporu granicznego, czego wyrazem było m.in. wniesienie przez skarżącego w dniu 18 sierpnia 2014 r. do Sądu Rejonowego dla W. wniosku o wszczęcie postępowania nieprocesowego przez sądem powszechnym w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, iż udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził ponadto, że art. 152 kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w niniejszym składzie, podziela powyższe stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06, która w myśl art. 269 u.p.p.s.a. posiada ogólną moc wiążącą inne składy sądów administracyjnych w sprawach, w których są stosowane interpretowane nią przepisy. Z tych też względów na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.