II SA/Wr 380/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej M. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 658/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 15 VI 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej M. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 IV 2021 r., którym nałożono na spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50000 zł do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 30 IV 2021 r. Na uzasadnienie organ wskazał, że prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. zobowiązano skarżącą do wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego przez usunięcie odspajających się fragmentów tynków i otulin na krawędziach płyt balkonowych i loggii, naprawę uszkodzonych płyt balkonowych i loggii wraz z wykonaniem obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji oraz oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne wraz z wymianą uszkodzonych elementów oraz stabilnym zamocowaniem balustrad. Decyzja ta była skarżona w toku instancyjnym, a także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję, wsa oddalił skargę na tę decyzję, a NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W efekcie decyzja nakazowa pozostała w obrocie prawnym (por. sprawa II SA/Wr 686/18). Zdaniem organów i sądów, orzekających w tamtej sprawie, ustalony stan faktyczny uzasadniał stosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Uznano bowiem, że stan techniczny budynku jest nieodpowiedni i stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia. Ujawniono ubytki otuliny i widoczne zbrojenie oraz odspajające się fragmenty otuliny na krawędziach płyt balkonowych, lokalne zacieki części płyt i loggii, brak obróbek blacharskich na płytach balkonowych, ogniska korozji na balustradach. Wykonanie nałożonych obowiązków zapobieganie dalszej degradacji okładzin tynkarskich, betonu i zbrojenia płyty oraz zapewni stabilność słupków balustrad, co wypełni obowiązek utrzymywania należytego stanu technicznego budynku ustanowiony w art. 5 ust. 2 p. b. Uzyskawszy informację o wykonaniu nakazu z p. 1 decyzji organ dokonał wizji lokalnej w terenie (dnia 16 I 2020 r.) i stwierdził, że istotnie nakaz ten został wykonany przez stronę zobowiązaną, natomiast obowiązki opisane w p. 2 i 3 nakazu są w trakcie realizacji. Kolejną kontrolę nieruchomości, związaną z informacją o wykonaniu całości nałożonych obowiązków organ przeprowadził dnia 28 X 2020 r. W tym miejscu trzeba przypomnieć, decyzja zobowiązywała skarżącego zarządcę budynku (Spółdzielnię) do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przez 1. usunięcie odspajających się fragmentów tynków i otulin na krawędziach płyt balkonowych i loggii, 2. naprawę uszkodzonych płyt balkonowych i loggii wraz z wykonaniem obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji oraz 3. oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne wraz z wymianą uszkodzonych elementów oraz stabilnym zamocowaniem balustrad. W protokole stwierdzono, że obowiązki wynikające z p. 2 i 3 decyzji zostały w całości wykonane wyłącznie w obrębie balkonów, z czym nie zgodzili się obecni podczas kontroli. Uczestnicy kontroli R. G. (kierownik administracji) i R. K. (st. specjalista w dziale technicznym) podpisując protokół nr [...] k. 14 akt organu I instancji) zaznaczyli, że (ich zdaniem) "obowiązki wynikające z decyzji zostały wykonane w całości zgodnie z pismem przesłanym do BINBu z dnia 20 X 2020 r." Natomiast osoby przeprowadzające kontrolę z ramienia PINBu uznały, że (ocena elementów obiektu) "przegrody zewnętrzne (tynki elewacyjne, ściany, balkony, gzymsy, obróbki blacharskie). Stwierdzono, że czynności wynikające z ww decyzji, w zakresie punktów 2 i 3 tj. naprawa uszkodzonych krawędzi płyt balkonowych i loggi wraz z wykonaniem obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji oraz wymiana uszkodzonych elementów i stabilne zamocowanie balustrad zostały wykonane wyłącznie w obrębie balkonów". Do protokołu dołączono zdjęcia z oznaczeniem stwierdzonych nieprawidłowości. Następnie dnia 15 III 2021 r. organ nadzoru budowlanego wystawił upomnienie nr [...], którym wezwał do wykonania obowiązku, wynikającego z opisanej decyzji, w zakresie p. 2 i 3 dotyczącej logii (k. 16 akt I instancji). S.M. M., w zw. z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, dwukrotnie skierowała pisma do organu, z informacją, że zdaniem strony zobowiązanej obowiązek został wykonany w całości. Przedłożono do akt także oświadczenie inspektora nadzoru inwestorskiego –R. K. z dnia 20 X 2020 r., że roboty w zakresie p. 2 i 3 decyzji zostały wykonane zgodnie ze sztuką, także w zakresie loggi. Dołączono nadto "ekspertyzę stanu technicznego logii w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] orz [...] we W. W konkluzji autor wskazuje, że ogólny stan techniczny logii budynku określa się jako zadawalający i umożliwiający zarówno ich bezpieczne użytkowanie, jak nie stwarzający żadnego zagrożenia dla osób postronnych przebywających w pobliżu loggi." Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uznał, że obowiązek nie został wykonany, o czym świadczą kontrole przeprowadzone przez PINB, opinie osób posiadających odpowiednie uprawnienia nie są w tym zakresie wiążące dla organów nadzoru budowlanego, organ wskazał także, że strona może zwrócić się do organu o odpowiednie wyjaśnienia w trybie art. 113 kpa. Wskazano, że szersze wykonanie robót nie ma znaczenia w przypadku, gdy roboty objęte decyzją nakazowa nie zostały wykonane w całości. Akta sprawy wskazują, że 30 IV 2021 r. został wystawiony tytuł wykonawczy i w końcowej części tego dokumentu znalazło się pouczenie (między innymi) o możliwości złożenia zarzutów – w tym (art. 33 § 2 p.5 wygaśnięcie obowiązku w całości lub części. W skardze na ostateczne postanowienie zobowiązana, działając przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji oraz nie umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji, gdy zachodziły ku temu przesłanki; ewentualnie art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz nie przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy zachodziły ku temu przesłanki; naruszenie art. 6, 119 § 1 i 2, 120 § 1, 121 § 2, 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że organ I instancji słusznie wymierzył grzywnę w kwocie 50000 zł, celem zmuszenia SM M. do wykonania obowiązku, podczas gdy przepisy te nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie; art. 7, 77, 8, 9 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w pełnym zakresie, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania stron do organów i nałożenia środka przymusu mimo braku precyzyjnego określenia obowiązku w decyzji nakazowej, a strona zobowiązana wielokrotnie informowała o wykonaniu nałożonego obowiązku. Reasumując strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postepowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podnosi, że – wbrew twierdzeniom organów – decyzja nakazowa została wykonana w całości. Nadto, ponieważ skarżąca nie miała żadnych wątpliwości w zakresie nałożonego obowiązku nie było żadnych podstaw do żądania interpretacji decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa, co sugerują stronie organy. W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas przepisów nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądowej podlegało postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta Wrocławia w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 30.IV.2021 r. Wskazać przede wszystkim trzeba, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a., w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Stąd nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela - w niniejszej sprawie jest nim PINB dla miasta Wrocławia, było doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 18 VI 2018 r., nr 719/2018. Jednakże trzeba pamiętać, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też sąd, nie ma kompetencji do oceny prawidłowości tej decyzji. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika bowiem jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mógł badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest zasadna, czy też – jak w niniejszej sprawie – była na tyle nieprecyzyjna w zakresie nałożonego obowiązku, że strona zobowiązana uznając obowiązek za całkowicie wykonany, mogła różnić się w tej interpretacji z wierzycielem. Z tego też względu wszelkie podnoszone przez stronę zarzuty pozostają poza zakresem obecnej kognicji sądu. W kwestii przedmiotu postępowania trzeba przypomnieć że w postepowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca przewidział instytucję zarzutów, które stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 - 10 u.p.e.a., a zatem: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Z powyższego wynika, że będąc prawidłowo poinformowanym o możliwości złożenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego i podstaw ich zgłoszenia w tytule wykonawczym- o czym była mowa wcześniej- strona nie zdecydowała się na ich złożenie i podniosła sprawę w zażaleniu na nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Odnośnie do zarzutów skargi trzeba podnieść, że sama zobowiązana, w toku kontrolowanego postępowania nie była konsekwentna w podniesionych zarzutach. Lektura zażalenia na postanowienie organu I instancji wskazuje niespójność podniesionych zarzutów. I tak strona wskazuje, z jednej strony, że nakaz został wykonany w całości, z drugiej powołuje się na problemy z wykonaniem napraw związanymi z obostrzeniami covidowymi . W zażaleniu na s. 2 in fine strona wskazuje, że grzywna została nałożona za niewykonanie takich samych remontów w loggiach, jak w balkonach- co raczej wskazuje na problem z interpretacją decyzji. Jeśli chodzi o samą grzywnę, to może podlegać umorzeniu lub zwrotowi na skutek wystąpienia przesłanek określonych w przepisach u.p.e.a. I tak, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. umorzenie grzywny następuje jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1), zaś zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Wreszcie – w odniesienie do kolejnego zarzutu wskazać trzeba, iż trafnie organ odwoławczy wskazał, że nie jest związany opinią przedłożona przez stronę. W tym miejscu trzeba nadmienić, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą bowiem być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia go z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia opisanego postanowienia. Z tych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.