II SA/Wr 381/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon, Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., dla terenów złoża "[...]" postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącemu J. K.kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w K.z dnia [...] r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], dla terenów złoża "[...] III". Skarżący zarzucił, że ww. uchwała narusza art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu podjęto przed uchwaleniem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nadto wbrew art. 17 pkt 1 powołanej ustawy nie ogłoszono w należyty sposób o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi podano m.in., że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jako współwłaściciela działki nr 36 (obręb [...]-[...]) w [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr 31/1 objętą zaskarżoną uchwałą. Zaskarżona uchwała umożliwia podjęcie dalszych działań inwestycyjnych, których rezultatem ma być eksploatacja kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...] III", zlokalizowanego na działce nr 31/1. Dalej skarżący podał, że działka nr 36 jest nieruchomością o przeznaczeniu rolnym, a na skutek eksploatacji złoża kruszywa na działce sąsiedniej dojdzie do naruszenia uprawnień skarżącego do wykorzystywania jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Nadto skarżący narażony będzie na immisje z nieruchomości sąsiedniej (hałas, zanieczyszczenie powietrza), co – na mocy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego – oznacza, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu i może domagać się jego ochrony na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez znaczenia jest też to, że nieruchomość skarżącego nie jest objęta zaskarżoną uchwałą, bowiem o legitymacji do wniesienia skargi świadczy wyłącznie posiadanie interesu prawnego, a nie objęcie nieruchomości danym planem miejscowym. W dalszej części uzasadnienia skargi rozwinięto zarzuty naruszenia prawa w toku procedury planistycznej, które zdaniem skarżącego przesądzają o tym, że konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazano, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, a nadto nie wyłączy możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego w dotychczasowy sposób. W ocenie organu gminy nie doszło też do naruszenia prawa w toku procedury planistycznej. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 15 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Nadto złożyła do akt sprawy pismo procesowe zatytułowane "Załącznik do protokołu". W piśmie tym wskazała między innymi, że na terenie wyrobiska "[...] II" stale stoi woda (dołączono 3 fotografie obrazujące ten fakt), co świadczy o tym, że w przypadku dokonania nowej odkrywki może dojść do zmiany stosunków wodnych w obrębie działki należącej do skarżącego. Nadto wskazała, że plan miejscowy obejmujący nieruchomość skarżącego (kopię uchwały dołączono do pisma) dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, jednak ewentualne bezpośrednie sąsiedztwo kopalni ogranicza uprawnienie właścicielskie skarżącego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżący spełnił. Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżący. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim właśnie ową bezpośredniość oraz konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Zdaniem Sądu kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Składający skargę musi więc w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie skarżący musi wykazać, że jego interes prawny został naruszony kwestionowaną przez niego uchwałą. Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego mu indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd ocenił, że z samego faktu wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie wynika jeszcze, że dojdzie do podjęcia dalszych działań inwestycyjnych, których rezultatem będzie eksploatacja kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego na nieruchomości graniczącej z nieruchomością, której skarżący jest współwłaścicielem. Ewentualna realizacja inwestycji w zgodzie z przepisami zaskarżonej uchwały stanowi okoliczność przyszłą i niepewną, a więc nie ma charakteru realnego i konkretnego ograniczenia ewentualnych uprawnień skarżącego. Podobnie hipotetycznym zagrożeniem dla skarżącego jest to, że utrudnione będzie wykorzystanie jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Przy czym zauważyć wypada, na co wskazano w odpowiedzi na skargę i czego nie zakwestionowała strona skarżąca, że na działkach nr 29 i nr 30 sąsiadujących z nieruchomością, której współwłaścicielem jest skarżący, istnieje kopalnia odkrywkowa kruszywa związana z eksploatacją złoża "[...] II". Trudno więc mówić, że zaskarżona uchwała dopiero wprowadzi w otoczeniu nieruchomości skarżącego sposób zagospodarowania nieruchomości zupełnie obcy na omawianym terenie. Jeśli zaś chodzi o narażenie skarżącego na immisje z nieruchomości sąsiedniej (hałas, zanieczyszczenie powietrza), to również narażenie takie nie wynika bezpośrednio z żadnego przepisu zaskarżonej uchwały. Nadto powołane przez skarżącego przepisy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego dotyczą ochrony prawa własności. Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie kwestionuje przy tym, że dopuszczalne jest wywodzenie interesu prawnego w rozumieniu prawa publicznego z norm należących do prawa prywatnego, jak np. z ww. przepisów Kodeksu cywilnego. Jeśli jednak skarżący z racji chęci ochrony przed przyszłymi immisjami poszukiwałby ochrony w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to należy stwierdzić, że argumentacja skargi w tym zakresie nie mogłaby zasługiwać na uwzględnienie. Zdaniem Sądu ochrona nieruchomości przed immisjami z nieruchomości sąsiedniej pozostaje domeną prawa cywilnego, a nie służy temu ewentualne wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, z którego bynajmniej nie wynika, że do ewentualnych immisji dojdzie. Podobnie rzecz ma się z kwestią stosunków wodnych, ponieważ podjęcie zaskarżonej uchwały nie wywiera takiego skutku, który bezpośrednio i realnie wpłynąłby na wody gruntowe na nieruchomości skarżącego. Natomiast ewentualne niezrealizowanie przez skarżącego zabudowy zagrodowej na nieruchomości, której jest współwłaścicielem (z racji niedogodności wywołanych ewentualnym bezpośrednim sąsiedztwem kopalni) ma charakter interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Żaden przepis prawa nie gwarantuje bowiem właścicielowi nieruchomości, że jej otoczenie nigdy nie ulegnie zmianie. Dodać jeszcze należy, że nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący (działka nr 36) objęta jest – jak wynika ze zgodnych stanowisk stron postępowania – postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K.z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]-[...], z których wynika przeznaczenie działki skarżącego pod tereny o funkcji rolniczej. Przeznaczenie to jest zbieżne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tego zaś, zdaniem Sądu, wynika, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie dokonuje modyfikacji w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że żaden przepis prawa, które wskazano w skardze nie nadał skarżącemu prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Co za tym idzie nie było możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzez rozpoznanie zarzutów podniesionych w stosunku do procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonego planu miejscowego. Dopiero bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji).