II SA/Wr 381/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w obrębie wsi G. w gminie P. I. stwierdza nieważność § 7 pkt 1 lit. o oraz § 8 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy P. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda D.– działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych we wsi G. w gminie P. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 1 lit "o" i § 8 pkt 3 przedmiotowej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zarzucił, że § 7 pkt 1 lit "o" i § 8 pkt 3 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 37a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), dalej - ,,ustawy", polegającym na wprowadzeniu zapisów dotyczących zakazów sytuowania ogrodzeń, w sytuacji, gdy zasady te powinny być przedmiotem odrębnej uchwały. Argumentując zarzuty skargi organ nadzoru wskazał, że wprowadzając w planie zasady ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej Rada Gminy P. ustalając zasady nowej zabudowy na obszarze zabytkowego układu ruralistycznego oznaczonego na rysunku planu strefą ochrony historycznego układu wsi, wprowadziła zakaz stosowania ogrodzeń z paneli betonowych oraz paneli z ażurowej blachy (§ 7 pkt 1 lit.o), także w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej monolitycznych wprowadziła zakaz budowy prefabrykowanych ogrodzeń betonowych wzdłuż dróg publicznych (§ 8 pkt 3). Tymczasem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 ze zm.), stanowi, iż rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednak jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zauważył, że po pierwsze, wtedy gdy określona materia ma zostać uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawa posługuje się pojęciem planu miejscowego, a nie pojęciem uchwały, a po drugie - art. 37a został (w ramach systematyki ustawy) dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konieczność podjęcia - w celu uregulowania materii wskazanej w art. 37a ustawy - odrębnej uchwały potwierdza również wykładnia historyczna. Po trzecie Wojewoda uznał, że wraz z wprowadzeniem do ustawy art. 37a, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy, który wskazywał, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Pozwala to na przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, zawiera przepisy przejściowe, zgodnie z którymi miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc (art. 12 ust. 1), a regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 12 ust. 2). Jednocześnie ustalono, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust. 3). Uchwała Rady Gminy P. nr [...] o przystąpieniu do sporządzanie przedmiotowego planu miejscowego podjęta została w dniu [...] lutego 2016r. a następnie zmieniona w dniu [...] kwietnia 2016 (uchwała nr [...]) , a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, które nastąpiło w dniu 11 września 2015 r. Jako czwarty argument wskazujący na brak możliwości podejmowania działań legislacyjnych polegających na dokonaniu przemieszania materii planu miejscowego i uchwały, której zakres przedmiotowy określa art. 37a ust. 1 ustawy, Wojewoda wskazał odrębne, odmienne i złożone procedury podejmowania obu uchwał. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e ustawy. Wobec twierdzeń skargi w ocenie organu nadzoru, żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może już zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Doręczając Sądowi opisaną wyżej skargą Burmistrz Miasta i Gminy P. przedłożył uchwałę Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w której w całości uwzględniono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rozpoznając skargę na uchwałę podjętą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały, przede wszystkim w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073 – dalej zwanej "u.p.z.p."). Stosownie bowiem do treści tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się natomiast z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Kierując się powyższymi zasadami kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że zarzut Wojewody wskazujący na istotne naruszenie zasad sporządzania planu, okazał się w niniejszej sprawie uzasadniony. Rada Gminy P. umieszczając w ustaleniach, poddanego obecnie kontroli, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowienia dotyczące zakazów sytuowania ogrodzeń w sytuacji, gdy ustalenia te powinny być przedmiotem odrębnej uchwały wyszła poza materię która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanego fragmentu uchwały. W przepisach art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały intencyjnej oraz uchwały zaskarżonej - ustawodawca w sposób szczegółowy określił zakres ustaleń jakie obowiązkowo i fakultatywnie w zależności od potrzeb powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób określone także zostały kompetencje prawodawcze dla rady gminy dla kształtowania na terenie jej właściwości zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy i związanych z tym ograniczeń praw podmiotowych. W tym zakresie rada gminy dysponuje swoistym władztwem planistycznym, jednak poza treści zawarte w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p wyjść nie może. Wynika to wprost z normy zawartej w art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że akty takie jak plany miejscowe mają być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy interpretacji przepisów art. 94 (oraz art. 87 ust. 2) Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze zasady przyjęte w polskim systemie prawnym, takie jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą, to co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). W rezultacie Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że kwestionowanymi przepisami § 7 pkt 1 lit.o oraz § 8 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy P. wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Sąd ocenił przy tym, że naruszenie prawa w tym zakresie trafnie Wojewoda powiązał ze zmianą u.p.z.p., jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tejże ustawy, do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po art. 37 dodano przepisy art. 37a-37e dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w niniejszej sprawie podjęta została w dniu [...] lutego 2016 r., zatem przepisy dotychczasowe nie miały w tym przypadku zastosowania. Sąd zgodził się zatem z prezentowaną w skardze argumentacją, wywodzącą w oparciu o wykładnię literalną, systemową i historyczną, że omawiana materia winna być regulowana w uchwale innej niż plan miejscowy. Przedstawione wyżej wywody pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżony przez Wojewodę D. fragment zaskarżonej uchwały odnoszący się do ogrodzeń, został podjęty bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i wykracza poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając także w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w sentencji wyroku.