II SA/Wr 383/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr V.RUZ.4221.1.2025.UL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr V.RUZ.4221.1.2025.UL Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor RZGW, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania B. K. (dalej jako skarżący) od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 grudnia 2024 r. nr WR.ZUZ.3.4220.2023, odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie znak WR.ZUZ.3.4210.317.2020.RK z dnia 16 listopada 2020 r. w przedmiocie likwidacji istniejącego obiektu mostowego na potoku K. w ciągu drogi gminnej w km [...]+[...] jego biegi (dz. Nr [...] obręb [...] K., Gmina M.) oraz na wykonanie urządzenia wodnego tj. przepustu z blachy falistej w miejsce likwidowanego obiektu mostowego na potoku K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia 08.10.2023 r., w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 16.11.2020 r., znak WR.ZUZ.3.4210.317.2020.RK, udzielającej Wójtowi Gminy M. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację istniejącego obiektu mostowego na potoku K. w ciągu drogi gminnej w km [...]+[...] jego biegu (działka nr [...], obręb K., gmina M.), oraz wykonanie urządzenia wodnego, tj. przepustu z blachy falistej w miejscu likwidowanego obiektu mostowego na potoku K. w km [...]+[...] jego biegu. Analiza akt sprawy przez organ odwoławczy doprowadziło do stwierdzenia przez Dyrektora RZGW, że organ pierwszej instancji naruszył m.in. art. 64 § 2 k.p.a., na podstawie którego w dniu 17.12.2024 r. wydał postanowienie, w którym nałożył na odwołującego obowiązek uprawdopodobnienia przymiotu strony postępowania, wyznaczając na tą czynność termin 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W postanowieniu tym organ I instancji przytoczył zapis art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym "stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowe wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania. W ocenie Dyrektora RZGW w aktach sprawy powinny znaleźć się wszystkie istotne informacje, dane i inne niezbędne materiały, które umożliwią zobrazowanie poprawności opracowanego zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego. Z potwierdzenia doręczenia znajdującego się w aktach sprawy wynika, że skarżący postanowienie to odebrał w dniu 27.12.2024 r., co oznacza, że termin na udzielenie odpowiedzi na upływał mu w dniu 3 stycznia 2025 r.. Tymczasem już postanowieniem z dnia 24 grudnia 2024 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu statusu strony w postępowaniu, a w dniu 27 grudnia 20-24 r. wydał decyzję. Dodatkowo Dyrektor zauważył, że skarżący został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu, co sprawia, ze naruszony został także art. 10 k.p.a. Dalej organ odwoławczym wywodzi, że z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w ogóle nie wynika, dlaczego organ oparł się przy rozstrzyganiu sprawy jedynie o stanowisko inwestora, zupełnie pomijając np. argumentację przekazaną przez Dyrektora RZGW we Wrocławiu (Wydział Planowania i Koordynacji Eksploatacji) z dnia 22.09.2021 r., znak WR.RPU.4210.761m.2020.MP, z której wynika, że zaprojektowany przepust nie spełnia z oczywistych względów warunków dla bezpiecznego przepuszczenia 3-4 krotnie większych przepływów miarodajnych, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub poważnych szkód dla interesu społecznego. Dyrektor zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy znajduje się tylko kopia pisma biura projektowego z dnia 30.11.2020 r., skierowanego do Dyrektora ZZ w L. (stanowiąca załącznik do pism kierowanych do organu I instancji przez skarżącego), w którym wskazano, że wszelkie obliczenia opisano w "załączniku 1". W aktach sprawy brakuje jednak tego załącznika. Wobec powyższego, brak obiektywnej oceny wszystkich dowodów oraz lakoniczne odniesienie się do nich w zaskarżonej decyzji narusza art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, w toku postępowania organ I instancji w dniu 24.12.2024 r. wydał postanowienie znak WR.ZUZ.3.4220.2023, o odmowie przyznania wnioskodawcy statusu strony. Jednakże skarżący podczas okazania akt sprawy w siedzibie Dyrektora RZGW we Wrocławiu w dniu 19.03.2025 r. stwierdził, że takiego postanowienia nigdy nie otrzymał. Swoje stanowisko w tej sprawie ponownie wyraził w piśmie z dnia 20.03.2025.r. Z analizy akt sprawy wynika, że ww. postanowienie "teoretycznie" zostało doręczone stronie w jednej przesyłce pocztowej razem z decyzją z dnia 27.12.2024 r. co, po pierwsze nie jest prawidłową formą doręczenia, gdyż narusza art. 123 § 1 k.p.a., który stanowi że "w toku postępowania organ wydaje postanowienia". Po drugie, adnotacja na pocztowym potwierdzeniu doręczenia o treści "decyzja + postanowienie" budzi wątpliwości organu co do faktycznego, łącznego przekazu obu pism. Dlatego też w ocenie tut, organu ww. postanowienie nie wiąże organu, zgodnie z zasada wyrażona w art. 110 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., ponieważ postanowienia nie można uznać za prawidłowo doręczonego stronie. Jak wskazano końcowo, wobec szeregu uchybień proceduralnych, w tym braku dowodów oraz w szczególności pozbawienie skarżącego możliwości uprawdopodobnienia przymiotu strony oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ odwoławczy nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych sprawy, gdyż tym samym pozbawiłby odwołującego dwuinstancyjności postępowania, stąd niezbędne okazało się wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym. W uzasadnieniu sprzeciwu jaki skarżący wniósł od decyzji podniesiono przede wszystkim przewlekłość postępowania. Skarżący wyjaśnił, że toczy się ono od 2022 r., w tym czasie inwestor podejmuje cały czas działania, a istnieje istotne zagrożenie porażenia prądem. Powtórzono również zarzuty w zakresie zasadności wydania pozwolenia wodnoprawnego w 2020 r. Wójtowi. Wniesiono o uznanie przez organ drugiej instancji, że skarżący posiada status strony w postępowaniu i o uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący opisał również błędy procesowe organu pierwszej instancji, w tym także zauważone przez organ odwoławczy i opisane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor RZGW wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i odnosząc się do kolejnych zarzutów sformułowanych w sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji popełnia szereg błędów procesowych odnoszących się do sytuacji prawnej strony, wydaje decyzję bez kompletnego zebrania materiału dowodowego i w lakoniczny sposób ją uzasadnia, to wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym jest koniecznością. W przeciwnym przypadku – zebrania materiału dowodowego przez organ odwoławczy i na jego podstawie wydanie decyzji merytorycznej, strony postępowania zostałyby zupełnie pozbawione jednej instancji postępowania i możliwości poddania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia merytorycznego. Sąd podziela bowiem w całości ocenę organu odwoławczego o brakach zarówno w materiale dowodowym jak i w uzasadnieniu i wyjaśnieniu przyczyn zajętego przez organ I instancji stanowiska. Dyrektor RZGW w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał kierunek dalszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.