II SA/Wr 384/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 8 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podział nieruchomości położonej w M. D. oznaczonej jako działka nr 98/1, AM-1 oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy K. W. decyzją z dnia 30 grudnia 2005 r. (Nr [...]) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w M. D. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 98/1, AM – 1, stanowiącej własność B. R. W wyniku zatwierdzonego podziału powstały działki nr 98/9 oraz 98/10. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 95 ust. 6, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zatwierdzenie projektu podziału nastąpiło w celu wydzielenia działki nr 98/9, przeznaczonej na budowę autostrady A-8 na odcinku W. – M. D. W związku z wystąpieniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we W. dokonano oceny przedłożonych projektów podziału stwierdzając, że są one zgodne z ustaleniami wynikającymi z decyzji Wojewody D. z dnia 15 kwietnia 2003 r., Nr [...], ustalającej lokalizację autostrady płatnej A-8 (dawnej A-4) dla odcinka obwodnicy W. przechodzącego przez miasto W. oraz gminy: K., K. W., W. M. i D., w tym linie rozgraniczające pas drogowy obejmujący teren autostrady wraz z łącznikami autostradowymi. Z powyższą decyzją nie zgodziła się właścicielka nieruchomości B. R., która w piśmie zatytułowanym "Protest – propozycja ugody" stwierdziła, że w wyniku dokonanego podziału, granica jej działki przebiegać będzie "na rogu’’ budynku mieszkalnego. Przez podział działka straci na atrakcyjności "sprzedażowej oraz mieszkalnej". Dlatego strona wniosła o wykupienie całej nieruchomości obejmującej działki nr 98/9 i 98/10. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozstrzygnięciem z dnia 8 lutego 2006 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji drogi krajowej. W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy, podziału można zaś dokonać z urzędu jeżeli jest on niezbędny do realizacji celu publicznego. Kolegium zauważyło, że skoro według przepisu art. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z póź. zm.) autostrady zaliczono do dróg krajowych, podziału przedmiotowej nieruchomości można było dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego po wszczęciu postępowania z urzędu. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy wywiódł również, że postępowanie podziałowe w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu, po przedłożeniu przez Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Stwierdził również, że o wszczęciu postępowania podziałowego zawiadomiono właścicielkę nieruchomości, informując ją jednocześnie o przysługujących jej prawach strony. Na podstawie porównania załącznika graficznego do decyzji Wojewody D. z dnia 15 kwietnia 2003 r. o lokalizacji autostrady płatnej A-8 dla odcinka obwodnicy W. z projektem podziału nieruchomości, Kolegium oceniło, że granica podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 98/1 na działki nr 98/9 i 98/10, jest zgodna z linią rozgraniczającą pas drogowy autostrady w tej części. To zaś uzasadniało zatwierdzenie projektu podziału. W pozostałej części decyzji – odnosząc się do argumentów przedstawionych przez stronę – Kolegium wyjaśniło zasady i prawne uwarunkowania możliwości zrealizowania zgłoszonego żądania wykupu całej nieruchomości przytaczając przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości (art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ zauważył jednak, że podnoszony przez odwołującą się problem nie może być rozstrzygany w postępowaniu podziałowym i nie stanowi przeszkody do zatwierdzenia projektu podziału. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. R. podniosła, ze decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. narusza jej prawa i interesy. Oświadczyła, że rozumie potrzebę budowy dróg, jednak nie może się zgodzić aby GDDKiA wykupiła tylko część jej nieruchomości, która jest jej potrzebna dla realizacji budowy obwodnicy autostradowej. Takie rozwiązanie skutkować zaś będzie tym, że granica obwodnicy obejmie narożnik jej domu mieszkalnego. Pozostała po podziale nieruchomość z dwóch stron będzie w bliskim kontakcie z obwodnicą, co spowoduje, że pogorszeniu ulegną warunki bytowe i działka straci na wartości. Z tych względów skarżąca powtórzyła, że wnosi o wykupienie całej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć zatem zastosowania względy celowości czy słuszności. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy. Przedmiotem postępowania sądowego - przez złożenie skargi – staje się zatem ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Przedmiot postępowania sądowego i jego ramy, wyznacza materialny stosunek administracyjnoprawny, który stanowił podstawę prowadzonego postępowania i wydanej decyzji. Powyższe oznacza, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie sprawa podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 98/1 stanowiącej własność B. R. Z tych względów Sąd nie mógł uwzględnić, ani też ocenić, zasadności żądań skarżącej o wykupienie w procesie realizacji obwodnicy autostradowej jej nieruchomości w całości. Wykup nieruchomości należy bowiem do sfery stosunków cywilnoprawnych nie podlegających reglamentacji prawnej w postępowaniu administracyjnymi i sądowoadministracyjnym. Tym bardziej nie może stanowić elementu postępowania o podział nieruchomości. Kwestie dotyczące podziału nieruchomości uregulowane zostały przede wszystkim w przepisach art. 92 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.). Z przepisów tych wywieść można zasadę dopuszczalności podziału pod warunkiem, że jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 ), a w przypadku braku planu - gdy nieruchomość położona jest na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzania planu - jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi lub warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 ustawy). Od zasady tej ustawodawca przewidział jednak, enumeratywnie wymienione, wyjątki dopuszczające podział nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 95 pkt 6 ustawy podział taki może być dokonany między innymi w celu wydzielania części nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji drogi krajowej. Z przywołanych przepisów wynika, że jeżeli podział dokonywany będzie w celu wskazanym w art. 95 pkt 6 przywołanego wyżej aktu, organ zatwierdzający ten podział kierować się będzie przede wszystkim ustaleniami wynikającymi z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi krajowej, nawet jeżeli będą się one różnić od zapisów planu miejscowego. W ostateczności to właśnie decyzja o lokalizacji drogi krajowej, jako akt, który w sposób szczegółowy i precyzyjny określa położenie i granice planowanej inwestycji publicznej w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości, determinować będzie również granice przyszłego podziału tych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie podstawą dla podziału nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej była decyzja Wojewody D. z dnia 15 kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 (dawniej A-4) dla odcinka obwodnicy W. w województwie D., utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2003 r. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 z późn. zm.). Jak prawidłowo ustaliło Kolegium autostrada (również płatna) zaliczona jest do kategorii dróg krajowych, a zatem przywołana decyzja Wojewody jest decyzją o lokalizacji drogi krajowej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna, między innymi, zawierać linie rozgraniczające teren na którym przewidziana jest realizacja inwestycji. Wprowadzenie takiego wymogu miało na celu – już na etapie lokalizacji – wyodrębnienie i jednoznaczne określenie terenu pod budowę przyszłej autostrady. Dla postępowania podziałowego, linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji drogi, mają zatem podstawowe i przesądzające znaczenie. Skoro zatem podział następuje w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji drogi, to organ zatwierdzający ów podział, związany jest liniami rozgraniczającymi ustalonymi w decyzji o lokalizacji autostrady. To zaś oznacza, iż linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek, wydzielonych pod autostradę. Związanie organu zatwierdzającego podział nieruchomości liniami rozgraniczającymi teren, dotyczy określenia przebiegu granic i nie może "uszczuplić" terenu przeznaczonego pod autostradę. Ratio legis omawianych unormowań zobowiązuje organ do wydzielenia ściśle określonego terenu pod budowę autostrady w taki sposób, aby jednoznacznie dla przyszłego zarządcy autostrady określić teren tej autostrady (tak uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2002 r., OPK 25/01, ONSA 2002/04/140). Wobec przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że część nieruchomości stanowiącej własność B. R. objęta decyzją o lokalizacji autostrady A-8, musi być wydzielona zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren autostrady wyniesionymi na załączniku graficznym do przywołanej wyżej decyzji lokalizacyjnej. Prawidłowo również granice wydzielonych działek ustalono zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren autostrady. Wobec związania przywołaną decyzją lokalizacyjną organy nie mogły w odmienny sposób ustalić granic nowo wydzielonych nieruchomości. Sąd nie stwierdził również aby w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Strona została bowiem powiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami dowodowymi, przed wydaniem decyzji. Należy podzielić pogląd Kolegium, że wobec znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia 27 października 2005 r. organ wszczął postępowanie z urzędu – do czego uprawniał go przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji, wskazanie w decyzji pierwszoinstancyjnej, że wydano ją na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad należy potraktować jako uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.