II SA/Wr 387/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 13 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz M. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 27 lipca 2009 r. M. P. i M. O. wystąpili do Starosty J. o wszczęcie postępowania i dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w P. gm. P. przez przywrócenie pierwotnego przebiegu granic działek nr [...] (obecnie nr [...])- własności S. N., nr [...] – własności M. O. i nr [...] (droga)– własności Gminy P., wskazując, że pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wytyczona była jeszcze przed wojną ścieżka, umożliwiająca dostęp do drogi nr [...] z działek nr [...] i nr [...] (ta ostatnia stanowiła własność M. P.), co wynika z map niemieckich i polskich, zaś w ewidencji powojennej ścieżka nie została oznaczona żadnym numerem. Starosta J. decyzją z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...], wydaną w wyniku uchylenia jego wcześniejszej decyzji o umorzeniu postępowania, odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji, wyjaśniając, że na skutek prac geodezyjnych z 1959 r., których efektem było założenie ewidencji, zgodnie z dokumentacją przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, działki o nr [...] i nr [...] miały wspólną granicę i taki stan istnieje do dzisiaj. Na skutek odwołania M. P. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. (dalej jako organ II instancji, organ odwoławczy lub w skrócie DWINGiK) decyzją z 27 sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty. Decyzję tę uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek skargi M. P., wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 644/10, wskazując, iż organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy M. P. posiada interes prawny i zobowiązał Inspektora do ustalenia tej kwestii, a w zależności od jej wyniku wydanie rozstrzygnięcia, zaś w sytuacji uznania istnienia tego interesu dopiero merytoryczne rozpoznanie odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1092/11, oddalił skargę M. P.. Po zwrocie akt administracyjnych DWINGiK decyzją z dnia 13 listopada 2012r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że M. P. w całym postępowaniu nie wykazał interesu prawnego, bowiem kwestionował cały czas jedynie przebieg granic działek nr [...] – obecnie nr [...] i nr [...], które nie są przedmiotem jego prawa własności. W skardze na tę decyzję M. P. podkreślił, że aktualizacja danych zawartych w ewidencji mogła nastąpić również z urzędu, czego w istocie się domagał występując o skorygowanie omyłki polegającej na niewyrysowaniu jednej linii na mapie w czasie modernizacji operatu kartograficznego. Skarżący przyznał ponadto, że być może właściwą drogą załatwienia sprawy byłoby rozgraniczenie, ale uznał jego przeprowadzenie za zbędne. Nie zgodził się również z poglądem, że na nim spoczywa obowiązek wykazania interesu prawnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 21/13, oddalił skargę na opisaną decyzję DWINB z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd przyjął za organem II instancji, że we wniosku o wszczęcie postępowania skarżący wywodził, iż jego interes prawny wynika z faktu, że zmiana granic działek nr [...] i nr [...] zakłóciła dostęp do działki nr [...] oraz ustalone stosunki miejscowe, co naruszyło art. 144 k.c., a zmiana granic ma wszelkie znamiona pośredniej immisji. Skarżący podnosił, iż działka, na której umiejscowiony był ciąg pieszy wchodziła pierwotnie w skład działki nr [...], a po jej podziale powstały działki nr [...] (skarżącego) i nr [...] (droga Skarbu Państwa), zaś nieoznaczony numerem ciąg pieszy pozostał. Skarżący wniósł alternatywnie o włączenie tej "działki" do drogi gminnej, bądź do działki nr [...] wraz z ustanowieniem tam służebności przejścia na rzecz działki nr [...], bądź wyodrębnienie jej jako działki nr [...], zwracając uwagę, że obecnie "działka" ta powiększa działkę nr [...], której właściciel nie sprzeciwia się wnioskom i wskazał, że organ nie odniósł się do tych twierdzeń, jak również do próby wykazania przez M. P. własnego interesu prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał, że organ przeprowadził trafną analizę przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454, dalej w skrócie r.M.R.R.B.), uznając, iż osoby nie będące właścicielami działek nie są stronami postępowania w sprawie zmian w ewidencji działek sąsiednich, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie, gdyż twierdzenia skarżącego dowodzą jedynie istnienia po jego stronie interesu faktycznego, bowiem jest on subiektywnie przeświadczony, że korzystanie przez niego z cudzej nieruchomości w sposób odpowiadający służebności przechodu i nie kwestionowanie przez jej właściciela, może ulec bliżej nieokreślonemu zakłóceniu, jeżeli przedmiot tego korzystania nie zostanie wyodrębniony geodezyjnie z tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył mienia skarżącego przez to, że uznał, iż nie ma on legitymacji do żądania korekty w operacie ewidencji gruntów, polegającej na wydzieleniu z cudzej nieruchomości części terenu, z której faktycznie korzysta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. zarzucając, że decyzja organu odwoławczego jest niezgodna z prawem, bowiem w I instancji została wydana decyzja merytoryczna odmowna, co było znakiem uznania skarżącego za stronę postępowania, zatem niezrozumiała jest utrata tego przymiotu na etapie postępowania odwoławczego. Wskazano też, że zaskarżony wyrok powiela błędne i aprioryczne zapatrywania organu odwoławczego o braku wykazania interesu prawnego, choć żaden przepis nie nakłada takiego obowiązku, a kwestia ta jest jedną z okoliczności podlegających wyjaśnieniu w toku załatwiania sprawy. Zdaniem skarżącego brak interesu prawnego nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż powodem umorzenia może być tylko bezprzedmiotowość postępowania, a brak przymiotu strony u odwołującego skutkuje niedopuszczalnością odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, uchylił opisany powyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd kasacyjny zgodził się z oceną organu odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu, że M. P. nie służy przymiot strony, bowiem domagał się on w całym postępowaniu zmian w ewidencji gruntów, polegających na korekcie granic działek nie stanowiących jego własności. NSA przypomniał, iż M. P. domagał się korekty granic działek w P. o nr [...] – obecnie nr [...], nr [...] i nr [...] poprzez wprowadzenie zmiany w ich ewidencji nie będąc właścicielem żadnej z nich, co jest w sprawie bezsporne. W takiej sytuacji nie można uznać, iż ma on przymiot strony w postępowaniu, które miałoby się zakończyć ewentualnym wprowadzeniem zmian w ewidencji tych działek, nie ma bowiem interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego – Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisy wykonawcze, gdyż taki mają tylko właściciele. M. P. jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działkami nr [...] i nr [...], ale jego wniosek nie dotyczył zmiany w ewidencji tej działki, a jedynie umożliwienia dostępu z jego działki nr [...] do działki nr [...] – drogi, poprzez zmianę granic działek sąsiednich. Zdaniem NSA pomimo przeprowadzenia prawidłowej oceny nie można zaakceptować jednak wniosków z niej wyciągniętych i wydanych orzeczeń, gdyż umorzenie postępowania odwoławczego przez DWINB i akceptacja tego rozstrzygnięcia przez WSA naruszają art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Według NSA, skarżący kasacyjnie nie posiada przymiotu strony od początku, tj. od wszczęcia postępowania, a nie tylko w postępowaniu odwoławczym. W tym kontekście wskazano, że wniosek o wszczęcie postępowania i wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów wnieśli M. O. i M. P.. Jakkolwiek wniosek ten zawarty był w jednym piśmie procesowym, ponieważ podpisanym przez dwoje wnioskodawców, to w przekonaniu NSA, w istocie były to dwa wnioski, pochodzące od dwóch różnych podmiotów, zatem potraktowane powinny były zostać – na wstępie – odrębnie. Wskazano, że art. 62 k.p.a. dopuszcza połączenie i prowadzenie jednego postępowania z wniosku więcej niż jednej strony o ile prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego, tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie tylko ta ostatnia przesłanka była spełniona, właściwy był bowiem ten sam organ – Starosta J.. Jednak zarówno stan faktyczny, jak i podstawa prawna były różne. NSA zauważył przy tym, że celem wniosku było umożliwienie dostępu do drogi – działki nr [...] z działki nr [...] – własność M. P., zaś działka nr [...] – własność M. O. dostęp taki posiada właśnie przez ową ścieżkę – działkę nieoznaczoną z kamiennymi schodkami. Zmiana w ewidencji miała dotyczyć działek nr [...] obecnie nr [...], nr [...] i nr [...], zatem o ile M. O. była uprawniona do domagania się zmiany granic działki nr [...], jako jej właściciel, to według NSA - już M. P. nie był do tego legitymowany. W takim stanie Starosta J. nie miał podstaw do połączenia spraw, a wprost przeciwnie – powinien był je rozdzielić. O ile bowiem wniosek M. O. mógł załatwić co do istoty o tyle wniosku M. P. w taki sposób nie mógł rozstrzygnąć. Wniosek bowiem podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. – co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. – postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – decyzja o umorzeniu postępowania. Z uwagi na to, że sprawa dotyczyła nieruchomości, a badanie legitymacji strony wymagało ustalenia prawa własności do działek należy przyjąć za właściwe to drugie rozwiązanie – decyzja na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Starosta J. natomiast w ogóle nie badał legitymacji wnioskodawców i wydał decyzję co do istoty w sytuacji, gdy z wniosku M. P. nie mógł tego uczynić. Reasumując, w przekonaniu NSA, ustaliwszy zatem w postępowaniu odwoławczym, że M. P. nie ma przymiotu strony w postępowaniu DWINGiK powinien był dostosować swoje rozstrzygniecie do tego ustalenia. Art. 138 § 1 k.p.a. daje organowi odwoławczemu różne możliwości załatwienia sprawy w zależności od jej stanu. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji – pkt 1, uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub części – pkt 2 albo umorzenie postępowania odwoławczego – pkt 3. Skoro z wniosku M. P. nie mogło być wszczęte w ogóle postępowanie administracyjne DWINGiK w tym zakresie powinien był decyzję Starosty uchylić i postępowanie przed nim umorzyć. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB z dnia 13 listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Przystępując do szczegółowych rozważań dotyczących przedmiotowej decyzji w pierwszym rzędzie wskazać należy, że na dokonaną w sprawie ocenę w istotny sposób rzutuje fakt, że sprawa niniejsza była, na skutek wniesionych przez M. P. skarg i skarg kasacyjnych, przedmiotem wielokrotnego rozpoznania zarówno przez tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyroki z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 644/10, i z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 21/13) jak też Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1092/11, i z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/3). W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez tut. Sąd zastosowanie znajduje nie tylko art. 153 u.p.p.s.a., ale zwłaszcza art. 190 u.p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577). W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tymże wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji. Niewątpliwe jest w sprawie, że w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził podstawową kwestię dotyczącą legitymacji skarżącego M. P. co do jego udziału w postępowaniu w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków, w tym również w postępowaniu odwoławczym, a w rezultacie wskazał konkretnie jakie winno zapaść rozstrzygnięcie organu II instancji na skutek wniesionego odwołania. Sąd kasacyjny bardzo wyraźnie wskazał: - po pierwsze, iż M. P. bezspornie domagał się w tym postępowaniu korekty granic działek w P. o nr [...]- obecnie nr [...], nr [...] i nr [...]- poprzez wprowadzenie zmiany w ich ewidencji nie będąc właścicielem żadnej z nich, - po drugie, że M. P. przymiotu strony nie posiadał od początku, tj. od wszczęcia postępowania, a nie tylko w postępowaniu odwoławczym, - po trzecie, że wadliwym było połączenie i prowadzenie jednego postępowania z wniosku M. O. i M. P. przez organ I instancji, - po czwarte, iż skoro z wniosku M. P. nie mogło być wszczęte w ogóle postępowanie administracyjne, to DWINGiK w tym zakresie powinien był decyzję Starosty uchylić i postępowanie przed nim umorzyć. Mając zatem na uwadze bezwzględny kierunek wykładni przepisów u.p.g.k. oraz k.p.a. dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny należało uchylić zaskarżona decyzję i wskazać organowi odwoławczemu, aby ponownie rozpoznając odwołanie M. P. od decyzji Starosty J. z dnia 15 lutego 2010 r. uchylił tę decyzję w części dotyczącej wniosku M. P. i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku ma uzasadnienie w przepisie art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu odwoławczego kwotę 200 zł stanowiącą równowartość wniesionego wpisu od skargi.