II SA/Wr 387/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata M. C. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) z tytułu podatku VAT. Decyzją z [...].04.2019 r. (nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania R. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...].02.2019 r., którą nałożono na R. J. - jako inwestora – obowiązek rozbiórki garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w [...][...], gmina [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych postępowanie naprawcze prowadzone było na podstawie art. 49b ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz.1202, ze zm.) dalej jako "u.p.b.". W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...].11.2016 r. stwierdzono, że na działce nr [...] w [...][...] przy drodze zlokalizowany jest garaż z częścią gospodarczą. Budynek garażu jest murowany, otynkowany z zewnątrz i wewnątrz. Kryty jest dachem jednospadowym. Posadzka betonowa, w której znajduje się kanał samochodowy. Obiekt posiada m.in. jeden otwór okienny. R. J. oświadczył, że wybudował garaż w 1996 r. Wyjaśniono dalej, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym podjęto czynności poszukiwawcze celem pozyskania dokumentacji garażu i przyległego do niego pomieszczenia gospodarczego, w tym ewentualnych decyzji administracyjnych. Zwrócono się w tym celu do Wójta Gminy [...], który poinformował, że nie posiada dokumentów potwierdzających fakt złożenia wniosku w sprawie wydania zgody na budowę w/w obiektu. Mając na względzie powyższe okoliczności DWINB stwierdził, że na wybudowanie omawianego obiektu, było wymagane dokonanie zgłoszenia, którego inwestor nie dokonał. DWINB stwierdził, że w sprawie PINB właściwie zastosował tryb art. 49b u.p.b. Badając dopuszczalność legalizacji obiektu DWINB powtórzył stanowisko zawarte w decyzji PINB. Wskazał, że garaż narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ obiekt ten usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego aktu - jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: (...) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Dalej DWINB podkreślił, że zgodnie z ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taka możliwość, jednakże z ustępu 3 omawianego przepisu wynika natomiast, iż dopuszczą się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ściana do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe oznacza, że budynek narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. DWINB stwierdził bowiem, że biorąc pod uwagę najlepsze warunki dla usytuowania tego obiektu, to nie spełnia on tych kryteriów. W związku z czym należało nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażu na podstawie art. 49b ust. 1 u.p.b. Odnosząc się do przedłożonej w toku postępowania naprawczego decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla spornego obiektu, DWINB wskazał, że z wyroku WSA w Poznaniu z 31.01.2019 r., sygn. akt II SA/Po 731/18, wynika, że odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w §. 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie można dokonać jedynie: 1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, 2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia. Wynika z tego, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rzeczonej działki, z uwagi na brak dokonania prawie skutecznego zgłoszenia, niemożliwe było odstąpienie od ogólnej zasady wyrażonej w § 12 ust 1 rozporządzenia. Odnosząc się do treści odwołania DWINB wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z [...].05.1996 r. nie spełnia wymagań jakie powinno spełniać zgłoszenie. Zauważył również, że zgłoszenia należy dokonać przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych, zatem także pismo z [...].01.2002 r. nie mogłoby zostać uznane za prawnie skutecznie dokonanie zgłoszenia. Ustosunkowując się do kolejnych argumentów podnoszonych w treści odwołania DWINB wyjaśnił, że usytuowanie garażu bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] wynika również z mapy zasadniczej przedłożonej jako załącznik do odwołania. W skardze na powyższą decyzję R. J. (dalej jako "skarżący"), zarzucił organowi II instancji naruszenie: 1) art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie popełnione przez organy administracji (Urząd Gminy [...] w 1996 r. oraz w PINB w [...] w 2002 r.), które pomimo złożonego przez skarżącego podania (wniosku) - nie podjęły stosownej reakcji procesowej, czyli ani nie nadały mu biegu, ani nie wezwały do ewentualnego uzupełnienia; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji działań zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zacytowania przepisu zamiast dokonania jego subsumpcji do rzeczywistego stanu nieruchomości; 3) art. 49b ust. 1 u.p.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że garaż stanowi - z uwagi na powierzchnię zabudowy, usytuowanie w stosunku do sąsiedniej działki oraz brak okna - obiekt, którego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; 4) art. 105 § 1. k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie z przyczyny ustalenia, że garaż nie wymaga pozwolenia na budowę, (powierzchnia poniżej 35 m²; brak okna w ścianie skierowanej w stronę sąsiedniej działki oraz odległość od tej działki wynosi 3 m) a w latach 1966 i 2002 r. jego budowa była zgłoszona, stało się bezprzedmiotowe w całości. Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania Ponadto zwrócił się o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na posiadanie wniosku z 1996 r. wraz z potwierdzeniem jego złożenia w PINB w dniu [...].01.2002 r. Jeżeli takie zgłoszenie było nieprawidłowe lub dotknięte brakami, to do organu należał obowiązek określenia braków i wezwania skarżącego do ich uzupełnienia. Jeżeli mimo pisemnego zgłoszenia PINB w [...] nie podjął przez 15 lat działań, w tym ani nie przekazał wniosku do odpowiedniego organu ani nie zażądał jego uzupełnienia, to doczekał się - według skarżącego - zaistnienia sytuacji, w której pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Wskazał przy tym, że nie miał wpływu na obieg dokumentów w Urzędzie Gminy [...] ani w PINB w [...]. Nie jest zrozumiałym również sposób postępowanie organu I instancji, który wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację spornej inwestycji, aby następnie, pomimo przedłożenia wymaganych dokumentów, orzec o nakazie rozbiórki. Według skarżącego, podejmując taką decyzję, organ nie oparł się na aktualnym stanie prawnym i faktycznym nieruchomości. Nie uwzględnił przedstawionych dokumentów, w tym mapy zasadniczej, z której wynika, że nie jest prawidłowe ustalenie organów, że ściana szczytowa leży na granicy z działką nr [...]. Ściana garażu, równoległa do granicy działki sąsiadującej, nie zawiera również okna. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał decyzję odwoławczą i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji DWINB z [...].04.2019 r. ([...]) – utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB w [...] z [...].02.2019r. ([...]) w przedmiocie nałożenia, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; w skrócie "u.p.b."), obowiązku wykonania rozbiórki garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w [...][...] gmina [...] – Sąd doszedł do przekonania że decyzja DWINB nie może się ostać, jako wydana co najmniej przedwcześnie, bo bez wnikliwego zweryfikowania oraz uzupełnienia w niezbędnym zakresie ustaleń poczynionych przez organ I instancji co do okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, DWINB co najmniej przedwcześnie zaakceptował dość ogólne stanowisko PINB, że garaż stoi w granicy z działką nr [...]. Stwierdzając, że obiekt ten usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, DWINB wskazał, że takie usytuowanie wynika również z mapy zasadniczej przedłożonej jako załącznik do odwołania. Przyjdzie jednak zauważyć, że w realiach badanej sprawy organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie, w jakiej odległości od granicy działki znajduje się omawiany garaż. W protokole oględzin z [...].11.2016 r. podaje się jedynie odległości garażu do najbliższych budynków (nr [...],[...] i [...]). Brak jest jednak pomiaru takiej odległości do granicy działki nr [...]. Również powołana przez organ odwoławczy kopia mapy zasadniczej nie pozwala w tym zakresie na sformułowanie tak kategorycznych ustaleń. Przyjdzie przy tym zauważyć, że wewnątrz konturu garażu uwidocznionego na tej mapie jest wpisana linia, której lokalizacja pokrywa się z obrysem garażu wynikającym z mapy zamieszczonej na portalu Geoportal. Organ nie wyjaśnił znaczenia tej linii w kontekście twierdzeń skarżącego, że odległość garażu od granicy działki wynosi 3 m. Brak ustalenia rzeczywistej odległości garażu od granicy działki nr [...] oznacza, że organ nadzoru z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, a tym samym nie wyjaśnił jego stanu faktycznego. Pomimo tych uchybień - mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organ II instancji zaakceptował takie niepełne ustalenia PINB, nie podejmując nawet próby ich uzupełnienia, przez co powielił błędy organu I instancji (art. 140 k.p.a.), uchybiając nadto jeszcze dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym przedwczesnym było stwierdzenie, że lokalizacja garażu narusza § 12 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. W konsekwencji wskazać należy, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia odległości garażu do granic działki nr [...] położonej w [...] i w tym celu rozważy powołanie biegłego geodety. Niezbędnym będzie przy tym również poczynienie wyjaśnień dotyczących sposobu zakończenia postępowania w sprawie zarzutu do wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącego konturu garażu usytuowanego na działce nr [...] (zob. dołączone do odwołania pismo Starosty [...] z [...].04.2017 r.). Po drugie, DWINB nie zweryfikował w sposób należyty możliwości zastosowania w sprawie § 14 ust. 4 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. Zgodnie z tym przepisem w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Wynikająca z powołanego przepisu możliwość bezpośredniego lokalizowania ściany budynku bez otworów przy granicy, bądź też w odległości 1,5 m od granicy (alternatywa rozłączna) wymaga ustalenia przez organ, czy działka spełnia wymóg zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Pojęcie "w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej" należy przy tym rozumieć szeroko, a więc nie zawężać tylko do działki nr [...] ale także objąć nim działkę nr [...], skoro kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. O istnieniu takiej zabudowy przesądza spełnienie wymogów określonych w § 3 pkt 2) i 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. DWINB nie poczynił w zaskarżonej decyzji w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Tym samym przedwcześnie stwierdził, że sporny garaż nie spełnia najlepszych warunków dla usytuowania tego rodzaju obiektów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Zgadzając się natomiast z organem odwoławczym w kwestii braku kompetencji organu lokalizacyjnego do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania budynku przy granicy z działką sąsiednią, przyjdzie jednocześnie zauważyć, że regulacja zawarta w § 12 ust. 4 pkt 3) rozporządzenia z 12.04.2002 r. znajduje zastosowanie wówczas, gdy dla danego terenu (działki) nie obowiązuje plan miejscowy. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie zna i akceptuje pogląd przyjęty w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego w sposób nie budzący wątpliwości, że samowolnie zrealizowany obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie określonym przez ustawodawcę, zwalnia ten organ z powinności uruchomienia procedury legalizacyjnej i uprawnia do orzeczenia rozbiórki takiego obiektu. Tym niemniej przyjdzie również zauważyć, że w tej samej judykaturze administracyjnej, uwzględniającej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w odniesieniu do nakazu rozbiórki akcentował zasadę proporcjonalności, przyjęto, że orzeczenie nakazu rozbiórki powinno być wydawane wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego ustali w sposób jednoznaczny, że wykorzystanie procedury legalizacyjnej lub naprawczej nie będzie skuteczne, bowiem wobec istoty naruszenia prawa nie jest możliwe uzyskanie stanu zgodności z prawem w sposób inny, aniżeli poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (np. wyrok NSA z 7.10.2015 r., sygn. akt II OSK 290/14/; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 5.03.2015 r., sygn. akt II SA/Go 833/14). Oznacza to - przy uwzględnieniu przyjętej koncepcji trybów likwidacji samowoli budowlanej, że nakaz rozbiórki w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ faktu samowoli budowlanej nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia czynności umożliwiających ustalenie, czy możliwe jest doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem w inny niż rozbiórka sposób. Istotne przy tym jest, że nakazanie rozbiórki jako środka najbardziej dotkliwego dla inwestora wymagało wykazania, że w sprawie nie istnieje inny sposób doprowadzenie robót budowlanych objętych tym nakazem do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono zatem uwagę na to, że częścią porządku prawnego jest instytucja zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, przyjęta w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.p.b., może zostać więc udzielone także w stosunku do obiektów już zrealizowanych (zob. wyrok NSA z 6.11.2019 r. sygn. akt II OSK 3068/17). Wówczas przepisy rozporządzenia w danej konkretnej sytuacji zostaną zastąpione normą indywidualną dostosowaną do konkretnej sytuacji. Sąd w składzie orzekającym w sprawie przedstawiony powyżej pogląd orzeczniczy bezwzględnie akceptuje. W rozpoznawanej sprawie możliwość uzyskania przez roboty budowlane objęte nakazem rozbiórki stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie art. 9 u.p.b. pozostała poza oceną DWINB. Organ nie zastosowały się również do dyspozycji art. 9 k.p.a. i nie poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 9 u.p.b. Skład orzekający nie podzielił natomiast tej części argumentacji skargi, w której wskazuje się na fakt złożenia do organu nadzoru budowlanego w dniu [...].01.2002 r. pisma datowanego na dzień [...].05.1996r. Niewątpliwe zaniechanie organu w nadaniu właściwego biegu takiej korespondencji nie oznacza jednak zalegalizowania samowoli budowlanej, którą skarżący bezspornie popełnił w roku 1996. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 18).