II SA/Wr 387/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 października 2024 r. nr IF-O.7840.1.367.2024.MS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Wojewoda Dolnośląski (dalej: wojewoda, organ II instancji) zaskarżoną decyzją IF-O.7840.1.367.2024.MS z dnia 29 października 2024 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. nr 1544/2024 z dnia 30 lipca 2024 r. odmawiającą uchylenia decyzji Starosty W. z dnia 9 listopada 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany oraz udzielającej na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę serwisu samochodowego, hali magazynowej na części samochodowe, budynku monitoringu wizyjnego, dwóch wiat stanowiących zadaszenie miejsc postojowych, wiaty śmietnikowej, budynku stacji transformatorowej, pylonu z pięcioma podziemnymi szczelnymi zbiornikami na wody deszczowe, instalacji elektroenergetycznej, instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z dwoma bezodpływowymi zbiornikami na ścieki, instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z dwoma pompowniami wody i podziemnym zbiornikiem na wodę do celów przeciwpożarowych, parkingu oraz dojść i dojazdów, na działkach nr [...], [...] i [...], w obrębie B., gm. D. Decyzja zapadła w wyniku następująco ukształtowanego postępowania. J. C. (skarżący) pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. doprecyzowanym pismem z dnia 4 czerwca 2024 r. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę, w uzasadnieniu podając pominięcie go jako strony postępowania. Skarżący poinformował o drodze zbiorczej z pasem zwolnienia, rozdziału i przyśpieszenia na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] do działki [...], którą zbudował na własny koszt, i której jest współwłaścicielem. Zdaniem skarżącego wydane pozwolenie na budowę nie uwzględnia jego interesu prawnego, zaś inwestor korzysta z drogi bez jego zgody. Starosta w dniu 24 czerwca 2024 r. postanowił o wznowieniu postępowania, a następnie decyzją z dnia 30 lipca 2024 r. podając w podstawie prawnej art. 151 § 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazując brak podstawy określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania starosta ustalił, że J. C. dysponuje prawem własności do działek nr [...], [...] i [...]. Natomiast działki nr [...] i [...] decyzją Wójta Gminy D. z dnia 8 listopada 2007 r., z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej, przeszły na Skarb Państwa. Starosta ocenił, biorąc pod uwagę lokalizację działek i cechy inwestycji, że planowana inwestycja nie ogranicza możliwości zabudowy na działkach skarżącego, które leżą poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji starosty złożył skarżący wskazując własność działek nr [...] i [...] oraz zabudowanie ich, jego staraniem i nakładem, drogą zbiorczą. Wskazał także, że nie dysponuje informacjami mogącymi określić obszar oddziaływania inwestycji, a inwestor od kilku miesięcy bezprawnie korzysta z jego drogi zbiorczej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Dolnośląski wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż objęte pozwoleniem obiekty zaplanowano w odległości ponad 55 m od granicy działek odwołującego, i są one oddzielone działką nr [...]. Wykonywane roboty budowlane będą swoim zasięgiem ograniczone do działek inwestora. Oznacza to, że biorąc pod uwagę odległość działek, nie można uznać odwołującego za stronę postępowania. Wojewoda przeanalizował adekwatne w sprawie odległości w świetle rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wzajemne położenie działek, parametry planowanych obiektów, nie wskazują na oddziaływanie w postaci zacieniania lub przesłaniania. Z projektu wynika, że planowana inwestycja i jej eksploatacja nie będzie powodowała drgań akustycznych ani emisji zapachowych. Ponadto organ odwoławczy ocenił, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości odwołującego się dostępu do mediów, nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej oraz na warunki sanitarne. Funkcja, forma, charakterystyczne cechy, plany użytkowe, układ komunikacyjny, potencjalne immisje związane z planowanym obiektem nie dają podstaw do przyjęcia ograniczenia nieruchomości J. C. co do jej zabudowy. Zważywszy, że warunkiem koniecznym uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wprowadzenie przez inwestycję ograniczeń w zabudowie, brak jest podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania. Odnosząc się do odwołania wojewoda wskazał również, że obsługa planowanej inwestycji, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, nie będzie następowała przez działki skarżącego, zaś potencjalny ruch pojazdów przewidywany przez skarżącego nie może stanowić o statusie strony postępowania. J. C., nie godząc się z rozstrzygnięciem Wojewody Dolnośląskiego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego skutkujące odmową przyznania przymiotu strony. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto, że nie jest on stroną, i nietrafnie uznano, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z przyjęciem przez organy, iż nie dysponuje statusem strony. Kwestionuje również, że potencjalny ruch samochodowy spowodowany inwestycją nie może stanowić o przymiocie strony. Skarżący zarzuca niedokładne wyjaśnienie w zakresie wzmożenia ruchu spowodowanego inwestycją, co spowoduje dodatkowe obowiązki w zakresie utrzymania drogi. Skarżący wskazuje, że to on sfinansował budowę drogi, i on odpowiada za jej stan. Zarzuca naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej oraz subiektywne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skargi nie można uwzględnić, ponieważ organy prawidłowo oceniły brak u skarżącego przymiotu strony. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiot kontroli stanowi decyzja Wojewody Dolnośląskiego podtrzymująca decyzję Starosty Powiatu W. odmawiającą uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Powołaną przez organy podstawą prawną jest art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., w brzmieniu: "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.: "organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145 aa lub art. 145b". Adekwatna dla okoliczności sprawy decyzja ostateczna to pozwolenie na budowę o zakresie i w lokalizacji wyżej wskazanej. Organy odmówiły uchylenia tej decyzji uznając, że wnioskodawca (skarżący) nie dysponuje legitymacją do jej kwestionowania, ponieważ nie ma statusu strony. Trzeba przypomnieć, że podstawą wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nastąpiła zatem sytuacja, w której w postępowaniu nie uczestniczyła strona, a więc podmiot o cechach określonych prawem. Definicję strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę formułuje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725): stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z powołanych przepisów wynika więc, że stroną w sprawie pozwolenia na budowę, oprócz inwestora, jest taki podmiot, którego nieruchomość doznaje ograniczeń w zabudowie wskutek realizacji inwestycji objętej pozwoleniem. Skoro wobec praw skarżącego w zakresie zakwestionowania ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę znaczenie ma położenie jego nieruchomości w obszarze oddziaływania, a co za tym idzie - ograniczenia w zabudowie - to należy, w uwarunkowaniach sprawy, przeanalizować kwestię takich ograniczeń. W orzecznictwie przyjęto, że obszarem oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1789/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, z bazy pochodzą również pozostałe wykorzystane orzeczenia). Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zabudowie wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2013/22 i powołane w nim orzecznictwo). W kontrolowanej sprawie skarżący dysponuje tytułem prawnym do działek: [...], [...], [...], w świetle księgi wieczystej jest też właścicielem działek nr [...], [...]. Inwestycja firmy D. ma być realizowana na działkach: [...], [...], [...]. Z akt sprawy, a także powszechnie dostępnych rejestrów wynika, że działki skarżącego oraz działki zainwestowania nie sąsiadują ze sobą, są oddzielone działką nr [...]. Niekwestionowane ustalenia organów pokazują, że najbliższa odległość pomiędzy wskazanymi nieruchomościami to ok. 55 m. Organy przeprowadziły analizę "odległościową" opartą na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odniosły się ewentualnych emisji (akustycznych, zapachowych), zbadały kwestię dostępu do mediów, warunków sanitarnych, warunków ochrony przeciwpożarowej, odnotowały, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Doprowadziło to do trafnego, zdaniem Sądu, wniosku, o braku ograniczeń w zakresie zabudowy nieruchomości skarżącego. Takich ograniczeń nie przedstawia także skarżący. Powołuje jedynie ruch pojazdów (inwestycja ma doprowadzić do jego nasilenia) oraz kwestię nakładów, jakie przewiduje w związku z utrzymaniem drogi (w skardze akcentuje, że nie tylko utrzymuje drogę zbiorczą w części położonej na jego działkach, lecz całą drogę zbiorczą, której budowę w całości sfinansował). Potencjalne, wskazywane przez skarżącego nasilenie ruchu drogowego spowodowane inwestycją, ewentualne starania i nakłady związane z utrzymaniem drogi nie stanowią ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżącego, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Już wcześniej Sąd wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie wynika z jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Chybiony jest zarzut naruszenia przez organy zasad sprawiedliwości społecznej, ponieważ zasady te nie mają wpływu na istotną w sprawie kwestię statusu strony. Ewentualne zagadnienia związane z utrzymaniem i użytkowaniem drogi nie są przedmiotem kontrolowanego przez sąd postępowania prawnego, stąd nie ma racji skarżący zarzucając organom subiektywizm. W konsekwencji Sąd uznał, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie, oraz prawidłowo stwierdziły, że skarżący nie dysponuje przymiotem strony, logicznie wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia. Nie ma mowy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Finalnie zaznaczyć trzeba, że starosta poprawnie postanowił o wznowieniu postępowania, aby w jego ramach ocenić zasadność wniosku, i następnie orzec merytorycznie w formie decyzji administracyjnej. Oczywistą omyłką pisarską, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, jest błędne podanie przez starostę podstawy prawnej w postaci art. 151 § 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ ten przepis nie zawiera ustępu. Z podanych powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.