II OSK 2013/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2431/21 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2431/21, oddalił skargę G. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr [...] z 4 lutego 2020 r. zatwierdził projekt budowanych i udzielił X sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka ewid. nr [...] z obrębu [...]). W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z 26 listopada 2020 r. nr [...] otrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta. Pismem z 17 lutego 2021 r. G. G. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z 4 lutego 2020 r. Powołała się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podała, że o wydaniu decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę dowiedziała się na początku lutego 2021 r. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 15 marca 2021 r. nr [...] wznowił postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 26 listopada 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji organu pierwszej instancji, która została utrzymana w mocy, postępowanie o wznowieniu powinno być prowadzone względem decyzji organu drugiej instancji. Pismem z tej samej daty Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym poprzez: przedłożenie dokumentu, z którego wynika jej prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca wywodzi, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W piśmie z 2 kwietnia 2021 r. G. G. wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wskazała również, że znajdowanie się jej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji wynika z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: r.s.w.t.) oraz uchwały Nr [...]Rady Miasta [...]z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 13 kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na postawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 listopada 2021 r. utrzymującej w mocy decyzje Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia 4 lutego 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że budynek objęty pozwoleniem na budowę znajduje się w odległości ok. 25 m od budynku przy ul. [...], przy której znajduje się działka skarżącej, przy czym wysokość projektowanego budynku wynosi w najwyższym punkcie 10,27 m. Tym samym organ uznał, że inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem (§ 13 r.s.w.t.) obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce skarżącej. Wysokość projektowanego obiektu, jak również odległość dzieląca go od granicy nieruchomości skarżącej (tj. odległość większa niż wysokość projektowanych obiektów "przesłaniających"), sprawia, że działka przy ul. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ stwierdził, że działka należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 7:00-17.00), oraz § 13 r.s.w.t. (przesłanianie). Powyższe potwierdzają analizy nasłonecznienia budynków sąsiednich, załączone do projektu budowlanego. Wojewoda Mazowiecki zauważył, że działka należąca do skarżącej nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 19 r.s.w.t. (dotyczący usytuowania miejsc postojowych), § 23 r.s.w.t. (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi). Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawczyni Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że własny punkt widzenia dotyczący przedmiotu sporu, czy też samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczą interesu faktycznego strony, a nie jej interesu prawnego. Wobec tego organ doszedł do wniosku, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji. Pomimo stosownego wezwania nie wykazała indywidualnego interesu prawnego do bycia stroną przedmiotowego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 22 czerwca 2021 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Oceniając interes prawny skarżącej GINB stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że należąca do niej działka (nr [...]) nie graniczy bezpośrednio z działką, na której będzie realizowana inwestycja (nr [...]). Działka ewid. nr [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową o nr [...] (ul. [...]). Natomiast planowany budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości 10,27 m znajduje się w odległości ok. 22 m od granicy działki ewid. nr [...], należącej do skarżącej. Organ drugiej instancji podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu na działce ewid. nr [...] należącej do skarżącej. Wysokość projektowanego budynku (tj. 10,27 m), oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od granicy nieruchomości ewid. nr [...] (tj. ok. 22 m), sprawiają, że działka skarżącej z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 r.s.w.t. GINB wskazał również, że na działce inwestycyjnej nie planuje się budowy miejsc postojowych. Projektowane w ramach inwestycji miejsca postojowe usytuowane będą w garażu podziemnym, a zatem w najmniejszym nawet stopniu nie będą ograniczały skarżącej w możliwości korzystania z należącej doń nieruchomości. Ponadto GINB wskazał, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12, § 57 oraz § 60 ust. 1 r.s.w.t. Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącej (§ 29 r.s.w.t.) oraz nie pozbawia powyższych działek dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, energia elektryczna, telekomunikacja), jak również dostępu do drogi publicznej. Wobec powyższego GINB uznał, że działka ewid. nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki 39. Innymi słowy, jak zaznaczono, sporna inwestycja w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Nie wystąpiła więc przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; prawidłowo zatem organ I instancji orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargą G. G. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 r.s.w.t. oraz m.p.z.p.; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił rozważania/argumenty obu organów, które dotyczą ustalenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyjaśnił, iż nie budzi żadnych wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę z 26 listopada 2020 r. wnosząca o wznowienie nie brała udziału. Zdaniem Sądu GINB, orzekając w sprawie uwzględnił właściwą treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zastosował prawidłową jego wykładnię i wykazał, że projekt spornej inwestycji nie tylko nie wpływa na możliwość zabudowy, ale też na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Organ uwzględnił charakter inwestycji, jej usytuowanie, parametry (w tym wysokość), nadto – położenie względem nieruchomości, z którą skarżąca wiąże swój przymiot strony w sprawie. Analizując projekt zagospodarowania terenu, a także analizy czasu nasłonecznienia i przesłaniania, zasadnie uznał, że inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy (zabudowanej już) działki nr ewid. [...] należącej do skarżącej (Kw. Nr [...]) w odniesieniu do § 12, § 57 oraz § 60 ust. 1 r.s.w.t. Organ słusznie - w ocenie Sądu - w ramach tej analizy zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka należąca do skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką, na której będzie realizowana inwestycja. Działka ewid. nr [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową o nr [...] (ul. [...]). Natomiast planowany budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości 10,27 m znajduje się w odległości ok. 22 m od granicy działki ewid. nr [...], należącej do skarżącej. Zasadnie w efekcie stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu na działce ewid. nr [...] należącej do skarżącej. Wysokość projektowanego budynku (tj. 10,27 m), oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od granicy działki ewid. nr [...] (tj. ok. 22 m), sprawiają, że działka skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 r.s.w.t. Sąd dostrzegł dodatkowo w tej kwestii, że wobec usytuowania projektowanej inwestycji względem nieruchomości skarżącej (i z uwagi na jej parametry), zawarte w projekcie budowlanym analizy czasu nasłonecznienia i przesłaniania nie obejmują jej nieruchomości i nie wykazują w tej sytuacji ograniczenia zabudowy działki nr ewid. [...] ul. [...], w tym w zakresie podniesionym w skardze. Z uwagi na odsunięcie projektowanego budynku od ul. [...], szerokość tej drogi (która to oddziela działkę skarżącej od działki inwestycyjnej) oraz m.in. treść § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, za niezasadne Sąd uznał bowiem zarzuty skargi wskazujące na pominięcie przez organy, że realizacja inwestycji ograniczy skarżącą w możliwości wykorzystania własnej działki i realizacji na niej własnych miejsc parkingowych czy przebudowy istniejącego budynku. Położenie projektowanej inwestycji względem ww. działki skarżącej nie wykazuje tego rodzaju ograniczeń, znajdujących oparcie w przepisach prawa. Tych skarżąca, za wyjątkiem ww. § 19, sama także nie przywołała. Ze wskazanego zaś § 19 wynika, że odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż: dla samochodów osobowych: 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie (ust. 1 pkt 1 lit. a). Jednocześnie z kwestionowanego projektu budowlanego nie wynika, aby sporna inwestycja uniemożliwiała skarżącej zachowanie ww. odległości w sytuacji realizacji na działce nr ewid. [...] stanowisk postojowych. Sąd stwierdził, że dla prawidłowego zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i wyznaczenia strefy oddziaływania obiektu, nie mogły mieć prawnego znaczenia immisje w rozumieniu art. 144 k.c. Fakt immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, nie pozostaje jednak w sferze zainteresowania organów architektoniczno-budowlanych, bo wykracza poza definicję obszaru oddziaływania obiektu, tym bardziej w brzmieniu obecnie obowiązującym i znajdującym zastosowanie w sprawie, wprowadzonym ustawą zmieniającą. Sąd zauważył przy tym, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. prawa do ochrony prawa własności) z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Podsumowując Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi. Uznał, że postępowanie w sprawie, w tym w zakresie kwestii formalnej – dotyczącej interesu prawnego skarżącej, zostało przeprowadzone właściwie, z uwzględnieniem również okoliczności ważnych dla samej zainteresowanej; uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia pełną analizę spornego zagadnienia, z odniesieniem się do zarzutów odwołania (spełniając wymóg z art. 107 § 3 k.p.a.), a analiza ta jest prawidłowa, także przy uwzględnieniu szerszej definicji obszaru oddziaływania obiektu, tj. w brzmieniu przed zmianą, która weszła w życie 19 września 2020 r. To wszystko czyni w ocenie Sądu prawidłowym zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec niewystąpienia wady, o której mowa w tym ostatnim przepisie. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną G. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...]z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do uznania skarżącej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na powierzchnię zabudowy działki, gdzie powstaje inwestycja, a także na okoliczność, że realizacja inwestycji ograniczy możliwości zabudowy działki skarżącej poprzez ograniczenia przebudowy aktualnie posadowionego na gruncie budynku i posadowienie na nieruchomości skarżącej miejsc parkingowych; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie stosuje się przepisów art. 140 i 141 ustawy Kodeks cywilny, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powinna skutkować uznaniem, że przywołane przepisy KC powinny znaleźć zastosowanie dla wyznaczania obszaru oddziaływania. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 13 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli legalności była ostateczna decyzja GINB z 22 czerwca 2021 r. odmawiająca uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia 4 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę X Sp. z o.o. dla inwestycji obejmującej realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul [...] w [...] (dz. ew. nr [...]). Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiła norma art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem w realiach tej sprawy uznano, iż wskazywana przez wnioskodawczynię przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła gdyż skarżąca nie wykazała interesu prawnego by być stroną tego postępowania albowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze odziaływania spornej inwestycji. Podkreślono, że działka nr [...] należąca do skarżącej jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową o nr [...] (ul. [...]). Natomiast planowany budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości 10,27 m znajduje się w odległości ok. 22 m od granicy działki ewid. nr [...]. Zaznaczono, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń związanych z wymogami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla działki skarżącej a zatem działka nr [...] nie znajduje się jak wskazano wyżej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia art. 28 ust. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ( w brzmieniu ustalonym po dniu 19 września 2020 r.) w zw. z § 19 r.s.w.t. Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że w przypadku, gdy składający podanie o wznowienie postępowania na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje zawsze w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, tj. po wydaniu postanowienia z art. 149 § 2 k.p.a. a wyrazem ustalenia, że podanie wniósł pomiot nie będący stroną będzie wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. – tj. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. jest bowiem prowadzone co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno-prawnego (por. wyroki NSA: z 6.05.2010r., sygn. akt II OSK 773/09, z 14.03.2012r. sygn. akt II OSK 2509/10). Takie prawidłowe postępowanie rozpoznawcze przeprowadzono w tej sprawie, w ramach którego dokonano właściwej oceny wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (także wznowieniowym) w odniesieniu do art. 28 k.p.a. następuje ograniczenie kręgu stron postępowania z uwagi na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przypomnieć należy, że zgodnie z tymi przepisami stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W aktualnym stanie prawnym (obowiązującym od 19 września 2020 r.) wymagane jest zatem wykazanie konkretnych ograniczeń, ale tylko co do możliwości zabudowy terenu sąsiedniego. W związku z tym wnoszący o wznowienie postępowania wobec takiej decyzji o pozwoleniu na budowę powinien, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty i okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzeć i na jego podstawie ocenić czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało natomiast w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (na dzień wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 listopada 2020 r.) jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Podkreślić należy, że przepisy Prawa budowlanego regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) dokonano nowelizacji Prawa budowlanego, która wprowadziła m.in. zmianę wpływającą na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca zawęził bowiem definicję obszaru oddziaływania obiektu. W wyniku dokonanej zmiany Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 19 września 2020r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed ww. zmianą "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Wskazana nowelizacja wśród wielu zmian mających na celu usprawnienie i uproszczenie procesu inwestycyjnego wprowadziła zatem zmianę o charakterze fundamentalnym, mającą wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 15.12.2021 r., sygn. akt II OSK 34/19 i z 5.12.2023 r., sygn. akt II OSK 2282/23). Ograniczenia w zabudowie są zaś jednoznaczne do ustalenia, albowiem odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy, obszarem oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Znowelizowana definicja obszaru oddziaływania obiektu jest kolejnym (po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) działaniem ustawodawcy zmierzającym do wyeliminowania zbyt szerokiego przyznawania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Pojęcie "zabudowa" mieści się bowiem w zakresie znaczeniowym pojęcia zagospodarowanie, lecz jednocześnie jest pojęciem węższym. Każdy rodzaj zabudowy stanowi zagospodarowanie terenu, ale nie każde zagospodarowanie terenu jest jego zabudową (por. wyroki NSA z: 11.05.2021 r., sygn. akt II OSK 2858/18; 25.11.2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18; 15.03.2022 r., sygn. akt II OSK 800/21; 12.05.2022 r., sygn. akt II OSK 1443/19; 4.07.2022 r., sygn. akt II OSK 1876/19; 19.01.2023 r., sygn. akt II OSK 2534/21; 9.05.2023 r., sygn. akt II OSK 1495/20). W kasacji podobnie jak i w skardze skarżąca powoływała się na ograniczenia w zabudowie swej działki wynikające z § 19 r.s.w.t. a ta norma dotyczy generalnie usytuowania miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi w budynkach wymienionych w tym przepisie. Jak wynika z akt sprawy - projektu budowlanego, projektu zagospodarowania terenu rys Z01-strona 9, na działce inwestycyjnej nie planuje się budowy miejsc postojowych, albowiem takie planowane miejsca postojowe usytuowane będą w garażu podziemnym. Poza tym w odniesieniu do zarzutu skarżącej w tym zakresie, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zdaniem NSA, trafnie zauważył w okolicznościach tej sprawy, iż z uwagi na odsunięcie projektowanego budynku od ul. [...], szerokość tej drogi (która to oddziela działkę skarżącej od działki inwestycyjnej) oraz m.in. treść § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a r.s.w.t., za niezasadny należy uznać zarzut wskazujący na pominięcie przez organy, że realizacja inwestycji ograniczy skarżącą w możliwości wykorzystania własnej działki i realizacji na niej własnych miejsc parkingowych czy przebudowy istniejącego budynku. Położenie projektowanej inwestycji względem ww. działki skarżącej nie wykazuje tego rodzaju ograniczeń, znajdujących oparcie w przepisach prawa. Tych skarżąca, za wyjątkiem ww. § 19, sama także nie przywołała. Ze wskazanego zaś § 19 wynika, że odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż: dla samochodów osobowych: 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie (ust. 1 pkt 1 lit. a). Jednocześnie z kwestionowanego projektu budowlanego nie wynika, aby sporna inwestycja uniemożliwiała skarżącej zachowanie ww. odległości w sytuacji realizacji na działce nr ewid. [...] stanowisk postojowych. Zdaniem NSA przywoływane w kasacji ograniczenia wynikające z § 19 r.s.w.t. są wyłączne hipotetyczne. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Takich ograniczeń nie wskazano również w skardze kasacyjnej powołując się w tym zarzucie również na naruszenie Uchwały Nr [...]Rady Miasta [...]z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...]poprzez błędną wykładnię. Podkreślić należy, iż dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji mogą mieć znaczenie przepisy planu miejscowego bowiem przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżąca powołała się w kasacji na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ale nie wskazała żadnej normy z tym związanej. W skardze kasacyjnej nie zaznaczono w odniesieniu do planu okoliczności z tym związanych utrudniających korzystanie ze spornej działki skarżącej, która rodziłaby potrzebę funkcjonalnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ukierunkowanej na zaliczenie działki skarżącej do obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem. Skoro wskazano w kasacji na prawo miejscowe bez określenia w tym zarzucie, który to przepis cytowanej uchwały pozwala na przyznanie skarżącej statusu strony w tym postępowaniu tak by uznać, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to taki zarzut jest nieskuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny poszukiwać w tym akcie prawa miejscowego przepisu który pozwalałby na to. Tak ogólnikowo sformułowany zarzut w tym zakresie nie poddaje się kontroli NSA. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 24.10.2023 r., sygn. akt II OSK 1085/23). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że te odrębne przepisy związane z obiektem będącym przedmiotem inwestycji ograniczeń w zabudowie, to takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. W świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, prawidłowe stosowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu w tym zabudowy i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej. W pojęciu "przepisów odrębnych wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zabudowie, terenu" nie mieszą się, wbrew stanowisku skarżącej wskazane w kasacji przepisy prawa materialnego, tj. art. 140 i 144 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. prawa do ochrony prawa własności) z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stąd wyrażane w orzecznictwie tego sądu zapatrywanie, iż zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na przepisach materialnego prawa administracyjnego, np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz na przepisach techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (wyroki NSA: z: 3.07.2019 r., sygn. akt II OSK 2146/17; 16.06.2010 r., sygn. akt II OSK 1011/09; 28.04.2009 r., sygn. akt II OSK 276/08; 25.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06; 12.06.2007 r., sygn. akt II OSK 891/06). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 16.05. 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17; z 24.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). W postępowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zabudowie wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 140 czy 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika- patrz wyrok NSA z dnia 28.04.2020 r. sygn. akt II OSK 1126/19 Przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej weryfikacji udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym czy nadzwyczajnym. Powołany przepis stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Jednakże przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zabudowie. Konkludując zatem, podkreślić należy, iż przepisy art. 140 i 144 k.c. nie mogą stanowić samoistnej podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego bowiem w każdym przypadku wiązać się to musi z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Zatem nieusprawiedliwiony jest również zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie stosuje się przepisów art. 140 i 141 ustawy Kodeks cywilny, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powinna skutkować uznaniem, że przywołane przepisy k.c. powinny znaleźć zastosowanie dla wyznaczania obszaru oddziaływania. Tym samym podniesione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.