II SA/Wr 388/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gmina Bystrzyca Kłodzka z dnia 27 marca 2015 r. Nr VIII/84/15 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenu gminy Bystrzyca Kłodzko 2015 roku stwierdza nieważność § 18 we fragmencie "Policję" zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 27 marca 2015r. Nr VIII/84/15 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 856 z poźn. zm.) Rada Miejska Bystrzycy Kłodzkiej uchwaliła Program opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bystrzyca Kłodzka w 2015r. Uchwała została w dniu 3 kwietnia 2015r. przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru. W terminie wskazanym w przepisie art. 91 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda Dolnośląski nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego wobec kontrolowanego aktu. Pismem z dnia 13 maja 2015r. Wojewoda Dolnośląski – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.)- skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną na wstępie uchwałę . W petitum skargi organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 we fragmencie "Policja" zaskarżonej uchwały, zarzucając jednocześnie, że kwestionowany zapis w sposób istotny narusza art. 1 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 355), art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, wcześniej powoływanej oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Uzasadniając zawarty w skardze wniosek kasacyjny Wojewoda Dolnośląski przywołał treść art. 11 a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt i wyjaśnił, że ustawa ta wprowadza ściśle określone wymogi co do treści programu kwalifikując poszczególne zagadnienia jako obligatoryjne elementy uchwały programowej. Następnie skarżący organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu, że w § 18 uchwały Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej, postanowiła że "Gmina zapewnia finansowanie wszelkich kosztów niezbędnych do utrzymania zwierząt umieszczonych w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w § 17 oraz aktywnie –poprzez sołtysów, Policję-poszukuje właścicieli (opiekunów) takich zwierząt". Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji organ ten jako umundurowana i uzbrojona formacja ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a jej podstawowe zadania zostały określone w ustawie o Policji. Formacja ta realizuje zadania wynikające z przepisów prawa Unii Europejskiej oraz umów i porozumień międzynarodowych na zasadach i w zakresie w nich określonych. Ponadto w uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji: "1. W granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności: operacyjnorozpoznawcze, dochodzeniowo - śledcze i administracyjno-porządkowe (...). 2. Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach". Z tych przepisów wynika, że jedynie ustawa o Policji, przepisy prawa Unii Europejskiej oraz umowy i porozumienia międzynarodowe mogą nakładać na organy Policji zakres działań w nich określonych. Ustawodawca w art. 14 ust. 2 ustawy o Policji wskazuje jakie organy i w jakim zakresie mogą żądać od tej formacji podejmowania określonych czynności , jednakże czynności te mogą być przez nią wykonywane tylko w sytuacjach ściśle określonych przepisami prawa rangi ustawowej. Ustawa o ochronie zwierząt nie pozwala na przypisywanie organom Policji wykonywania zadań z zakresu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, który jest kierowany wyłącznie do organów gminy i zawiera jedynie programy oraz plany ich działania. Zdaniem skarżącego organ nadzoru uchwała podjęta w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowiąca ani ustawy, ani nawet aktu prawa miejscowego nie może nakładać na Policję żadnych zadań. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski dodatkowo podkreślił, że organ administracji publicznej wypełniając delegację ustawową obowiązany jest działać zgodnie z udzielonym mu upoważnieniem. Każdorazowe przekroczenie zakresu kompetencji ustawowej do podjęcia uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, bowiem zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Z powyższego wynika, że organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 3 czerwca 2015r. Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej wniosła o uwzględnienie skargi w całości, akceptując argumentację przedstawioną w skardze przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej u.p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.). Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów, wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej Nr VIII/84/15 z dnia 27 marca 2015r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej w Polanicy Zdroju. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest zobligowana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11 a powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5). W ocenie Sądu – podzielającego stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej oraz przez organ nadzoru w skardze – uchwała podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale ma charakter zadaniowy. Program powinien konkretyzować sposoby działania gminy, mające na celu należyte wypełnianie jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt i zasady postępowania w określonych w tej ustawie sytuacjach. Należy też dodatkowo zwrócić uwagę, że nowelizacja powoływanej wcześniej ustawy o ochronie zwierząt wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wcześniej powoływaną, miała na celu zwiększenie odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, a także zapobieganie zjawiskom patologicznym. Zdaniem Sądu istotny też jest krótki okres obowiązywania programu, który powoduje, że powinien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań umożliwiających wywiązanie się z ustawowych zadań. Odnosząc te wymogi do uchwały zaskarżonej należy uznać zasadność sformułowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutu naruszenia przez ten akt w zakresie wskazanym w skardze przepisu art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1, powoływanej poprzednio ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 1 ust. 3 i art. 14 ust. 2 ustawy o Policji, a także art. 7 Konstytucji R.P. W kwestionowanym przez skarżący organ nadzoru fragmencie § 18 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej wskazała Policję jako podmiot, poprzez który (obok sołtysów) gmina aktywnie poszukuje właścicieli (opiekunów) zwierząt gospodarskich, umieszczonych w gospodarstwie rolnym, wskazanym w uchwale programowej stosownie do przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda Dolnośląski zarzuca Radzie Miejskiej przy formułowaniu przedmiotowego zapisu przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnione przypisanie Policji zadań związanych z realizacją programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem Sądu skarżący organ prawidłowo wskazuje, że zgodnie z ustawą o Policji, wcześniej powoływaną, policja jako umundurowana i uzbrojona formacja ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz o utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jej podstawowe zadanie wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. Istotna też jest, że w granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegnia i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności operacyjno - rozpoznawcze, dochodzeniowo - śledcze i administracyjno –porządkowe. Formacja ta podejmuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji). W tak określonych warunkach prawnych na bezwzględną akceptację zasługuje – w uznaniu Sądu-stwierdzenie skarżącego organu nadzoru, że ustawa o ochronie zwierząt, z której pochodzi upoważnienie rad gmin do określenia w formie uchwały corocznie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera przepisów umożliwiających w sposób legalny wykorzystywanie Policji, jako formacji o ustawowo określonym przeznaczeniu do realizowania obligatoryjnych powinności gminy związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt. Należy przy tym uznać racje Wojewody Dolnośląskiego, stwierdzającego, że przekroczenie udzielonej przez wnioskodawcę kompetencji do podjęcia uchwały w określonym przedmiocie i zakresie merytorycznym powinno być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, a do takiej oceny uprawnia treść art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, statuującego zasadą praworządności. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając skargę za uzasadnioną - stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej na wstępie ustawy- Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.