II SA/Wr 389/04

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy i Miasta B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Gminy i Miasta B. zwrot kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych. W dniu [...]Rada Gminy i Miasta B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), podjęła uchwałę nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. W § 2 przedmiotowej uchwały Rada określiła, że zmianą planu będzie objęty obszar wsi O. Z., zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, złożył Wojewoda D. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na istotne przy wydaniu uchwały naruszenie prawa. Organ nadzoru zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rady gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a integralną częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zdaniem Wojewody wobec dyspozycji przepisu art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędne jest zatem ustalenie granic obszaru objętego zmianą planu w treści uchwały, a w szczególności na załączniku graficznym stanowiący integralną część uchwały. Organ nadzoru wskazał, iż tymczasem na załączniku graficznym do uchwały nr [...]widoczne są jedynie trzy linie, stanowiące jako to wynika z legendy: projektowany docelowy stan górnej krawędzi odkrywki, granicę obszaru górniczego "T.- B." oraz granicę terenu górniczego "T.- B. [...]". Wojewoda podkreślił, iż na mapie nie przedstawiono zatem granic obszaru objętego zmianą planu, a mianowicie wsi O. Z., tym samym naruszając przepis art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]Gmina B. wniosła o przeprowadzeni postępowania mediacyjnego, bowiem podzielając zawarte w skardze zarzuty, na sesji w dniu [...]Rada Gminy i Miasta B. chce podjąć uchwalę zmieniają uchwałę Nr [...]w części dotyczącej załącznika. Dodała, iż nowy załącznik graficzny będzie prawidłowo określał obszar i granice terenu objętego zmiana planu wsi O. Z. W piśmie z dnia [...]Wojewoda D. wskazał, iż podjęta przez Radę Miasta i Gminy B. w dniu [...] uchwała nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., dotyczy obszaru części wsi O. Z. i części wsi R. (por. § 2 uchwały), gdy tymczasem zaskarżona uchwała dotyczyła obszaru wsi O. Z. Organ nadzoru oświadczył, iż nie cofa swoje skargi, gdyż przedmiot obu uchwał, tj. obszar objęty zmianą planu, nie jest tożsamy, a zatem uchwała nr [...]nie konwaliduje uchwały Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z treści art. 1 i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w tym m.in. na uchwały wydawane na podstawie ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169) jedynym kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga Wojewody D. jest zasadna, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 przywołanej ustawy). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym- nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. (ust. 2 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym) Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanką podjęcia uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zamiar "ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy". Ustawowe wymogi dotyczące uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego są dwojakiego rodzaju. Co do formy- przedmiotowa uchwała zawiera część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania planu określonego w niej obszaru oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 27 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 338/99), rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania, i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu zagospodarowania dla całego terenu danej miejscowości. W części tekstowej uchwała dokonuje identyfikacji obszaru objętego planem poprzez użycie jego nazwy własnej lub słowny opis granic. W części graficznej, stanowiącej zgodnie z art. 14 ust. 2 integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, przedstawia się na mapie granice obszaru objętego planem. Ustawa nie określa wymagań, co do skali mapy i dokładności granic. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie. Obowiązek ten dotyczy również wyznaczania granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck, Warszawa 2005 r., 144-145). Przepisy art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- stosownie do treści art. 27 powołanej ustawy- mają zastosowanie również przy zmianach planów miejscowych, do których stosuje się przepisy o sporządzaniu planów miejscowych. Nieustalenie granic obszaru objętego zmianą planu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa. W niniejszej sprawie niekwestionowanym faktem było zaistnienie sprzeczności pomiędzy w § 2 skarżonej uchwały, w którym Rada Gminy i Miasta B. ustaliła, że granice obszaru objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęte będzie obszar wsi O. Z., zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, gdy tymczasem analiza przedmiotowego załącznika prowadziła do tej konkluzji, iż ów zapis nie odpowiada prawdzie, bowiem na załączniku brak było właściwego oznaczenia obszaru objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na załączniku graficznym widniały trzy kreski nie tworzące żadnego zamkniętego obszaru). Gmina B. uznając słuszność zarzutów Wojewody oświadczyła w odpowiedzi na skargę, iż na sesji w dniu [...]Rada Gminy i Miasta B. podejmie uchwałę zmieniającą uchwałę Nr [...]w części dotyczącej załącznika, a nowy załącznik graficzny będzie prawidłowo określał obszar i granice terenu objętego zmiana planu wsi O. Z. Jednakże ze złożonego do akt odpisu uchwały z dnia [...]Nr [...]wynika, iż Rada Gminy i Miasta B. nie dokonała zmiany poprzedniej uchwały, a w nowo podjętej uchwale obszar objęty zmianą planu zakreślono do obszaru części wsi O. Z. i części wsi R. zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż przedmiot obu uchwał, tj. obszar objęty zmianą planu, nie jest tożsamy, a zatem uchwała nr [...]wbrew twierdzeniom Gminy B.- nie konwalidowała uchwały Nr [...]. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż skarżoną uchwałę jako podjętą z istotnym naruszeniem prawa (art. 14 § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając na uwadze, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany takiego planu, nie stanowią aktu prawa miejscowego, to stosownie do treści art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny- jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu jednego roku od dnia ich podjęcia, a istnieją przestanki stwierdzenia nieważności sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny w zw. z art. 147 § 1 u.ps.a., art. 152 u.p.s.a. oraz art. 200 u.p.s.a., orzekł jak w sentencji.