II SA/Wr 390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2015r. sprawy ze skargi W. S., J. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na powiększeniu zewnętrznych schodów wejściowych uchyla zaskarżoną decyzję. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., (dalej – DWINB), w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej – PINB) z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na powiększeniu zewnętrznych schodów wejściowych prowadzących do pokoju dziennego w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku mieszkalnym przy ul. P. w S.. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 26 września 2014 r. W. S. poinformował PINB, że M. i R. W. zamieszkali przy ul. P. w S. powiększyli taras bez wymaganych zezwoleń i projektów ingerując w bryłę budynku. Po uzyskaniu przez organ wypisu z rejestru gruntów oraz mapy ewidencji gruntów, w dniu 20 listopada 2014 r. zostały przeprowadzone na zainwestowanej nieruchomości oględziny, co potwierdzono sporządzonym na tą okoliczność protokołem. Z kolei w dniu 24 listopada sporządzone i skierowane do stron zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych polegających na powiększeniu zewnętrznych schodów wejściowych prowadzących do pokoju dziennego w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku mieszkalnym przy ul. P. w S.. Zawiadomienie o gotowości do wydania decyzji zredagowano w dniu 25 listopada 2014 r. Natomiast w dniu [...] r. PINB w J. wskazując w podstawie prawnej art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podano, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2014 r., stwierdzono wykonanie powiększenia schodów zewnętrznych prowadzących z terenu przydomowego do pokoju dziennego w lokalu mieszkalnym nr 2. Wykonano dwa stopnie schodów o wysokości 10 i 16 cm, które są wysunięte w głąb terenu. W wyniku wykonanych robót nie nastąpiło powiększenie kubatury budynku, ponieważ uznano, iż przedmiotowe schody są urządzeniem związanym z budynkiem. Podczas oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości powstałych w wyniku wykonanych robót budowlanych. Organ decyzyjny odnosząc się do twierdzeń uczestników postępowania dotyczących negatywnego wpływu powiększenia tarasu na system odwodnienia terenu wokół budynku mieszkalnego, uznał je za niezasadne ponieważ według oświadczenia współwłaścicieli budynku przy budynku nie przebiega drenaż. Ponadto takich okoliczności nie potwierdza także dokumentacja projektowa, z której wynika, że budynek nie posiada drenażu opaskowego, ani jakiegokolwiek innego. W opisie technicznym, stanowiącym część zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie którego budynek został wybudowany, w punkcie 2.4.12, zatytułowanym "Rynny i rury spustowe" wskazano odprowadzenie wód deszczowych powierzchniowo. Odnosząc się do samych robót PINB wskazując na ich niewielki zakres i wysunięcie o około 1,30 m istniejących schodów w głąb terenu przydomowego, wykluczył istnienie negatywnych skutków dla odwodnienia budynku. W tych okolicznościach twierdzenia inicjatora postępowania zostały uznane za ,,niewskazujące żadnych faktów ani nie zawierające dowodów potwierdzających powstanie rzeczywistych nieprawidłowości lub wykonanie przedmiotowych robót niezgodnie ze sztuką budowlaną wiedzą techniczną lub obowiązującymi normami". Powołując się na dokonane ustalenia organ I instancji stwierdził, że nie ma w tej sytuacji podstaw prawnych do nakładania obowiązków lub wydawania nakazów odnośnie wykonanych robót budowlanych, a dalsze postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co zgodnie z treścią art. 105 k.p.a. powoduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji jakie złożyli J. J. i W. S. podano, że we wniosku o wszczęcie postępowania zwrócono uwagę na fakt nielegalnego wybudowania tarasu natomiast fakt negatywnych wpływów na system odwodnienia jest następstwem realizacji nielegalnej inwestycji. Zdaniem autorów odwołania Prawo budowlane wymaga przedłożenia mapy do celów projektowych oraz wykonania projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu, natomiast działania, które zmieniają zagospodarowanie terenu wymagają pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności w odwołaniu wskazano, że schody zewnętrzne czy taras wpływają na zagospodarowanie terenu, a inwestorzy zagospodarowali na stałe 8 m² terenu, który jest współwłasnością. Następnie podano, iż schody określane jako 10 i 16 centymetrowej wysokości stopnie nie zostały rzetelnie opisane, ponieważ odległość od lica budynku do pierwszego stopnia to 170 cm, a całość dobudowanego tarasu to 200 cm, nie jak podaje protokół z wizji lokalnej. Z uzasadnienia decyzji nr 199 wynika, że nie uwzględniono zupełnie uwag co do zebranej dokumentacji, które zostały przedstawione w piśmie datowanym na 1 grudnia 2014 r., do którego zostały załączone fotografie przedstawiające pierwotny stan nieruchomości bez dobudowanego tarasu oraz zabudowany odpływ z rynien. Na koniec w odwołaniu wskazano, że J. J. nie była właściwie informowana o przebiegu sprawy, ponieważ korespondencja z PINB wysyłana była na niewłaściwy adres w M., pomimo zameldowania strony od wielu lat w S.. Korespondencja dot. wizji lokalnej i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami została przekazana dopiero w dniu 8 grudnia 2014 r., a uwagi dotyczące zebranych dowodów przekazane zostały prawidłowo w terminie 7 dni do PINB w dniu 8 grudnia osobiście, a 15 grudnia 2014 r. na piśmie i zostały w całości przez PINB pominięte. DWINB na skutek rozpoznania odwołania w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po wskazaniu istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając zaprezentowany pogląd przeprowadzono szeroką analizę bezprzedmiotowości postępowania jako przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Wychodząc z założenia o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania DWINB podał, że ,,po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż wykonano roboty budowlane polegające na powiększeniu zewnętrznych schodów wejściowych prowadzących do pokoju dziennego, a w wyniku tych robót budowlanych nie nastąpiło powiększenie kubatury budynku. Ponadto zgodnie z dokumentacją projektową przedmiotowy budynek nie posiada drenażu opaskowego, co wynika z opisu technicznego stanowiącego część zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie, którego budynek został wybudowany, który wskazuje na odprowadzanie wód deszczowych powierzchniowo. Ponadto po przeprowadzonych oględzinach nie wykazano żadnych nieprawidłowości względem rzeczonych robót budowlanych". Następnie organ odwoławczy uznał, że jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. albowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Odnośnie zagadnienia związanego z brakiem zgody współwłaściciela wobec zamiaru realizowania przez inwestora prac budowlanych na częściach wspólnych nieruchomości, podobnie jak uczynił to PINB w J., wskazano na właściwość sądu powszechnego. Na zakończenie uzasadnienia organ ocenił postępowanie pierwszoinstancyjne jako prawidłowe, ponieważ organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego i podjął wszelkie kroki zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W skardze na decyzję DWINB złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jaką wywiedli J. J. i W. S. podano, że zarówno decyzja o umorzeniu postępowania jak też decyzją DWINB utrzymująca w mocy tą decyzję są bezzasadne. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli w zasadzie argumentację identyczną jak miało to miejsce na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji. Przytoczono bowiem przepisy art. 90, art. 48 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wykazując konieczność posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę, posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w celu legalnego prowadzenia robót budowlanych. Analogicznie jak czyniono to w toku postępowania zakwestionowano rzetelność ustaleń względem stanu faktycznego na etapie oględzin oraz nie zgodzono się z brakiem wpływu rozbudowanego tarasu na nieruchomość. W dalszej kolejności podniesiono, iż organ nie uwzględnił uwag jakie zostały wniesione w trakcie postępowania oraz ponowiono za odwołaniem zarzut braku czynnego udziału w postępowaniu J. J., która to nie otrzymywała korespondencji od organu w przedmiotowej sprawie na właściwy adres. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego", - (patrz - T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458). Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów norm procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena prawna zaskarżonej decyzji, która zdaniem Sądu w składzie orzekającym prowadzi do konieczności jej uchylenia, wynika z następujących okoliczności. W. S. wniósł do PINB w J. o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na powiększeniu tarasu. Organ nadzoru budowlanego dysponując wypisem z rejestru gruntów i mapą ewidencji gruntów, co zapewne służyło mu do ustalenia kręgu stron postępowania, zawiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin (pismo z dnia 24 października 2014 r.), zaś po przeprowadzeniu oględzin zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie (pismo z dnia 24 listopada 2014 r.). Z kolei pismem z dnia 25 listopada 2014 r. PINB poinformował strony postępowania o tzw. ,,gotowości decyzyjnej" i wyznaczeniu terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym. Sama decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w dniu [...] r. Zauważyć jednak trzeba, że pisma z dnia 24 października, 24 listopada i 25 listopada 2014 r., czyli wszystkie pisma w sprawie poza decyzją z dnia [...] r. kierowane były do strony postępowania J. J.na adres w M.. W aktach administracyjnych znajduje się zwrócona korespondencja z adnotacją doręczyciela o zwrocie, oraz pisemne potwierdzenie odebrania wyżej wskazanej korespondencji przez J. J. w dniu 8 grudnia 2014 r. Tymczasem pośród zarzutów odwołania znajdują się twierdzenia wskazujące na brak właściwego informowania J. J. o przebiegu sprawy, o wizji lokalnej i o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Ponadto w treści odwołania podnosi się twierdzenia związane z wniesieniem uwag osobiście i pisemnie, które ,,zostały przez PINB całkowicie pominięte". Skoro mamy do czynienia z czytelnie i jednoznacznie postawionymi twierdzeniami odwołania należy oczekiwać od organu, który rozpoznając odwołanie wydaje w sprawie rozstrzygnięcie, że wyjaśni on sprawę w niezbędnym zakresie i rozpozna argumentację strony zamieszczoną w odwołaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Kwintesencję zasady dwuinstancyjności oddaje, wielokrotnie przytaczane w orzecznictwie i doktrynie, stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95): "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Z kolei w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ ten rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także - o ile to konieczne - rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie (NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy wskazanego już art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów (istotnych dla rozpatrzenia sprawy) podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania - w tym również w odwołaniu. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Podkreślić należy, że w piśmiennictwie oraz orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że naruszenie "prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) NSA przyjął: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 K.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa". (B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 15 Nb 1.). Wydanie zatem w drugiej instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo braku postępowania wyjaśniającego, w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art.15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Istotnym uchybieniem organu odwoławczego, które przesądziło o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia było, nie powołanie zarzutów odwołania oraz nie odniesienie się do nich w zaskarżonej decyzji. DWINB w żadnym bowiem stopniu nie odniósł się do zarzutów odwołania. W szczególności, organ zupełnym milczeniem pominął podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego, kwestię niezapewnienia J. J. czynnego udziału w postępowaniu oraz nieuwzględnieniu przez organ I instancji uwag jakie składano w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Z całą pewnością w trakcie postępowania przed PINB korespondencję wysyłano do wskazanej strony pierwotnie na adres w M., by następnie samą decyzję doręczyć na adres w S.. Organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zaistniałej zmiany, natomiast DWINB mimo oczywistych zarzutów odwołania sprawy tej wcale nie brał pod uwagę. Argumentacja decyzji organu II instancji oscyluje wokół wystąpienia bezprzedmiotowości jako przesłanki umorzenia postępowania oraz stwierdzenia technicznej poprawności zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazany zarzut odwołania nie doczekał się natomiast najmniejszego nawet komentarza. Wobec powyższego uznać należało, że przez pominięcie powyższych okoliczności, organ odwoławczy rozstrzygnął w sprawie bez oceny i odniesienia się do złożonych na etapie postępowania odwoławczego twierdzeń. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem w ocenie składu orzekającego, DWINB nie odnosząc się do argumentacji odwołania dopuścił się naruszenia wskazanych wcześniej norm procesowych i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zignorowanie przez organ odwoławczy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zarzutów odwołania prowadzi bezsprzecznie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę w tym zakresie kontroli instancyjnej. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań, wynika zatem, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią one kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje przejęciem sprawy administracyjnej w celu wydania końcowego rozstrzygnięcia. Funkcja sądu polega wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków, w tym również zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest badanie (korygowanie) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowanie ich w załatwianiu spraw przez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie mógł zatem odnieść się merytorycznie do zarzutów odwołania i dokonać za organ oceny przedłożonych dowodów. Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej uchybienia organu odwoławczego, wskazujące na nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie, uzasadniają postawienie temu organowi zarzutu naruszenia art. 7, art. 15 i art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 i art. 11 k.p.a. - co w konsekwencji obligowało Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie uwzględnienie powyższych uwag Sądu i usunięcie w toku postępowania instancyjnego wskazanych naruszeń prawa. DWINB winien pamiętać o konieczności prowadzania postępowania odwoławczego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 oraz art. 136 k.p.a. Zwłaszcza, organ winien odnieść się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Dopiero uwzględniając wszystkie argumenty i twierdzenia podniesione w odwołaniu organ zdecyduje o podjęciu odpowiedniej decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. motywując jednocześnie swoje stanowisko w przekonujący sposób w uzasadnieniu decyzji. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, z uwagi na treść art. 210 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym - strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W niniejszej sprawie skarżący żądania w tym zakresie nie zgłosili w treści skargi, zaś na rozprawie nie byli obecni mimo prawidłowego zawiadomienia. W takich okolicznościach Sąd odstąpił od orzeczenia w sprawie zwrotu kosztów postępowania na ich rzecz.