II SA/Wr 391/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.), Sędziowie WSA Alicja Palus, WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. i J.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym nr 1 i w budynku gospodarczym położonym w M. przy ul. [...] I. uchyla decyzję I i II instancji oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania P.J. oraz K. i J.O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...], nakazującą doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym nr 1 i w budynku gospodarczym położonym w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu w/w decyzji organ stwierdził, iż w toku czynności ustalono, że inwestorzy K. i J.O. rozpoczęli samowolnie wykonywanie robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym, położonym na terenie działki nr 80/10, AM-6 w M., oraz w budynku gospodarczym bezpośrednio przylegającym do budynku mieszkalno-usługowego. Zakres robót budowlanych obejmował: wyburzenie wewnętrznej ściany, montaż belki stalowej w celu wykonania podciągu pod sufitem oraz wykonanie instalacji c.o. w lokalu mieszkalnym nr 1, zamontowanie pieca c.o. w budynku gospodarczym wraz z podgrzewaczem ciepłej wody i naczyniem wyrównawczym, podłączenie kotła centralnego ogrzewania do przewodu kominowego i podniesienie wysokości komina wykonanego z cegły i blachy stalowej. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nr [...] z dnia [...] nakazano Państwu O. przedstawić inwentaryzację budowlaną i ocenę techniczną wykonanych robót. W dniu 9 stycznia 2007 r. wpłynęła do organu wymagana dokumentacja o nazwie "Inwentaryzacja wraz z oceną techniczną robót budowlanych". W związku z tym, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję Nr [...] z dnia [...], w której nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych oraz czynności formalnych w terminie do 15 marca 2007 r., tj.: 1. nadbudować komin do wysokości 12,0 m nad poziom terenu odprowadzający spaliny z pomieszczenia kotłowni. Roboty należy wykonać zapewniając stateczność konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. 2. wykonać nawiew do pomieszczenia kotłowni zapewniający niezbędny strumień powietrza dla prawidłowej pracy kotła i wentylacji kotłowni, 3. zapewnić nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i przed rozpoczęciem robót przedłożyć oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy, 4. po wykonaniu robót budowlanych przedłożyć opinię o drożności i szczelności przewodu kominowego oraz prawidłowości podłączenia kotła c.o. sporządzoną przez mistrza kominiarskiego. W dniu 13 marca 2007 r. wpłynęła do Inspektoratu informacja od inwestora o rozpoczęciu robót przy nadbudowie komina oraz oświadczenie mgr. inż. M.M. o przejęciu obowiązków kierownika powyższych robót budowlanych. Następnie pismem z dnia 27 marca 2007 r. J.O. poinformował o zakończeniu robót i wypełnieniu nałożonego obowiązku. Jak wskazał organ odwoławczy, podczas kontroli w dniu 29 marca 2007 r. PINB w M. dokonał sprawdzenia wykonania obowiązku i stwierdził, że informacja o wykonaniu obowiązku wpłynęła po terminie ustalonym w decyzji. Termin 15 marca 2007 r. był ustalony prawnie i technicznie uzasadniony. Inwestor dokonał nadbudowy przewodu dymowego z rury stalowej do wysokości 12.0 m nad poziom przyległego terenu oraz otwór nawiewny w drzwiach kotłowni. Podczas budowy pominięto natomiast część komina z przewodem wentylacyjnym. Nadbudowa przewodu dymowego nie posiadała odciągów mocujących komin z konstrukcją dachu budynku. Wykonanie odciągów miało na celu zapewnienie stateczności konstrukcji i wynikało z przedłożonego opracowania o nazwie "Inwentaryzacja wraz z ocena techniczną robót budowlanych". W trakcie próby szczelności komina, którą wykonano w dniu 29 marca 2007 r., stwierdzono, że dwuprzewodowy komin jest nieszczelny. Nieszczelność komina wystąpiła na styku jego murowanej części i rury stalowej oraz wzdłuż ściany zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego. Próba szczelności wykazała, że przewody kominowe nie spełniają warunku określonego w § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że inwestorzy nie wypełnili wszystkich obowiązków wynikających z decyzji Nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego zważył, że bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt realizacji przedmiotowych robót budowlanych w sposób samowolny, bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponieważ inwestor nie dopełnił ciążących na nim obowiązku podjęto postępowanie naprawcze, określone w art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 2 – przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Taką decyzję podjął w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w dniu [...] Nr [...]. Z uwagi jednak na fakt, iż inwestor nie wykonał wszystkich nałożonych obowiązków, decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazano doprowadzić do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym nr 1 i budynku gospodarczym położonym w M. przy ul. [...]. Podstawę prawną w/w decyzji stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków legalizacyjnych skutkuje automatycznie sankcją w postaci: zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Konstrukcja przedmiotowego przepisu wskazuje na związanie organu orzekającego zaistniałym stanem faktycznym, w którym jest on zobowiązany do zastosowania jednej z wymienionych sankcji – w badanej sprawie - sankcji przywrócenia stanu poprzedniego. Jak wskazuje przepis niniejszej regulacji, art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego możliwości orzeczenia na zasadzie uznaniowości, poza wyborem i zastosowaniem jednej z trzech wymienionych w tym przepisie sankcji. Organ odwoławczy uznał zatem niniejsze rozstrzygniecie za słuszne zarówno z punktu widzenia celowości jak i użytej podstawy prawnej. Zaś zarzuty odwołania nie wpływają – zdaniem organu - na pogląd dotyczący zasadności skarżonej decyzji. Organ I instancji stwierdził, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków wynikających z decyzji Nr [...] z dnia [...]. Państwo O. pod nadzorem osoby uprawnionej wykonali w sposób właściwy jedynie nawiew do pomieszczenia kotłowni. Co prawda podniesiono wysokość przewodu dymowego do wskazanej wysokości, lecz pominięto zwiększenie wysokości przewodu wentylacyjnego. Ponadto wadliwie wykonane roboty budowlane spowodowały, że użytkowanie komina stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Poprawność wykonania robót budowlanych, potwierdzona protokołem z próby szczelności i drożności komina, była warunkiem koniecznym do uznania o wypełnieniu obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...]. Z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodzili się K. i J.O. i wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zarzuciła w/w decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz przepisów prawa proceduralnego – tj. art. 7 i 77, art. 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący podnieśli, że organ I instancji błędnie zastosował art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż nie wykonano nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] obowiązku, w sytuacji, gdy obowiązek ten został wykonany. Fakt ten potwierdził również organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji, wskazując, że "inwestor dokonał nadbudowy przewodu dymowego z rury stalowej o wysokość 12,0 m nad poziom przyległego do terenu oraz otwór nawiewny". Powyższy zakres wykonanych przez skarżących robót w pełni realizuje więc obowiązki nałożone wcześniejszą decyzją Nr [...]. Strony nadmieniły przy tym, że organ I instancji w decyzji nie wykazał dokładnego sposobu wykonania nałożonego obowiązku. Kwestia zaś jakości wykonanych robót, nie może stanowić przesłanki wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tym bardziej, że zgodnie z opinią kominiarską nr [...] z dnia 29 marca 2007 r. usterki wykonanych robót można usunąć m.in. poprzez "uszczelnienie istniejących pęknięć w tynkach ścian zewnętrznych komina". Ponadto w samej w/w opinii nie ma mowy o jakimkolwiek zagrożeniu. Tak więc wydany przez organ I instancji nakaz, a podtrzymany przez organ odwoławczy, w istocie nie uwzględnia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Ponadto – zdaniem skarżących – nałożone decyzją PINB obowiązki w żaden sposób nie korespondują z obowiązkami wynikającymi z decyzji Nr [...] oraz ustaleniami i celem przeprowadzonego do tej pory postępowania, tj. doprowadzenie – na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego – samowolnie przez skarżących wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro wykonano żadną ocenę oraz poprawne pod względem technicznym roboty, pod nadzorem osoby uprawnionej, to niezrozumiałym jest nakaz rozbiórki całości wykonanej inwestycji. Zastosowana wobec nich sanacja w postaci nakazu rozbiórki nadbudowanej na polecenie PINB części komina, demontażu instalacji i innych zainstalowanych urządzeń, a także odbudowa ściany wewnętrznej w lokalu nr 1, stanowi sankcję nieadekwatną do dających się naprawić usterek w ścianie nadbudowanego komina oraz sankcję nieprzewidzianą przez ustawodawcę w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki samowolnie wykonanych robót lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ może wydać jedynie w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy obowiązku. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem skarżący wykonali nałożony obowiązek wynikający z decyzji Nr [...]. Pomimo tego, że decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności art. 50-51, oraz niezgodnie z zamierzonym przez ustawodawcę celem podjętej procedury, wynikającej z art. 50-51, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże zupełnie nie odniósł się do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżących sprawa została rozpoznana przez organ II instancji pobieżnie i byle jak, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji to czysto teoretyczny wywód, zupełnie nieodnoszący się do stanu faktycznego sprawy. To stanowi zaś naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i pozbawia prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. W oczywisty sposób naruszono także art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Ponadto organ II instancji nie ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu skarżących, uchybił nie tylko przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazując faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W istocie w ogóle nie uwzględnił okoliczności, na które powołano się w odwołaniu, nie wskazując również przyczyn takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie zaś przepisu art. 135 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd może objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty i czynności podjęte w granicach danej sprawy (art. 134 § 1). Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje oraz poprzedzającą je decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...], Sąd uznał, iż skarga Państwa O. i zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, dające podstawę do ich uchylenia. Należy tutaj zauważyć, iż w/w decyzje zostały podjęte w postępowaniu prowadzącym do legalizacji wykonywanych samowolnie robót budowlanych na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, że inwestorzy K. i J.O. rozpoczęli samowolnie wykonywanie robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym, położonym na terenie działki nr 80/10, AM-6 w M., oraz w budynku gospodarczym bezpośrednio przylegającym do budynku mieszkalno-usługowego, polegające na (zgodnie z protokołem oględzin z dnia 13 listopada 2006 r.): wyburzeniu wewnętrznej ściany, montażu belki-podciągu pod sufitem i wykonaniu instalacji c.o. w lokalu mieszkalnym nr 1 oraz zamontowaniu pieca c.o. wraz z podgrzewaczem ciepłej wody i naczyniem wyrównawczym w budynku gospodarczym, podłączeniu kotła centralnego ogrzewania do przewodu kominowego i podniesieniu wysokości komina wykonanego z cegły i blachy stalowej. W myśl zaś art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Na tej podstawie prawnej PINB w M. postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] Nr [...] nakazał Państwu O. przedstawić inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz ocenę techniczną przeprowadzonych robót. W przedłożonej przez inwestorów dokumentacji (o nazwie "Inwentaryzacja wraz z oceną techniczną robót budowlanych") wynika m.in., iż w celu doprowadzenia pomieszczenia adaptowanej kotłowni do wymogów określonych przepisami i warunkami technicznymi, należy wykonać jeszcze (pkt I/3): otwór nawiewny wentylacji grawitacyjnej w drzwiach lub ścianie zewnętrznej o pow. czynnej 200 cm2, wykonanie zasieku na paliwo i popiół wewnątrz pomieszczenia kotłowni, rozłączenie instalacji c.o. z instalacją wodną, zwiększyć wysokość komin ceramicznego co najmniej do wysokości obecnego wylotu z nasady rurowe, czyli około 2,5 m, bowiem takie podwyższenie wylotu spowoduje lepsze odprowadzenie dymu z przestrzeni podwórka. Powyższa dokumentacja została następnie uzupełniona na wezwanie organu poprzez nadesłanie opinii projektanta. Z uwagi na przedłożenie przez inwestorów w/w dokumentacji, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję Nr [...] z dnia [...], w której nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych oraz czynności formalnych w terminie do 15 marca 2007 r., tj.: 1. nadbudować komin do wysokości 12,0 m nad poziom terenu odprowadzający spaliny z pomieszczenia kotłowni. Roboty należy wykonać zapewniając stateczność konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. 2. wykonać nawiew do pomieszczenia kotłowni zapewniający niezbędny strumień powietrza dla prawidłowej pracy kotła i wentylacji kotłowni, 3. zapewnić nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i przed rozpoczęciem robót przedłożyć oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy, 4. po wykonaniu robót budowlanych przedłożyć opinię o drożności i szczelności przewodu kominowego oraz prawidłowości podłączenia kotła c.o. sporządzoną przez mistrza kominiarskiego. Podstawą prawną w/w decyzji Nr [...] z dnia [...] jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazać należy jednak, że powołany wyżej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji, upoważniał organ jedynie do nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji wskazanej w punkcie 4 (opinii o drożności i szczelności przewodu kominowego oraz prawidłowości podłączenia kotła c.o.), nie jest obowiązkiem polegającym na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w rozumieniu w/w przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela skład orzekający, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 74/03, publ. LEX nr 148875). Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktycznych, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Jeżeli organ nałożył obowiązki dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie może wydać już decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., sygn. akt IV SA 2050/03, publ. LEX nr 160781). Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni zatem podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2262/03, publ. Lex nr 164663). Zważyć należy także, że organ nadzoru budowlanego ma prawo nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia określonych ocen technicznych lub ekspertyz, jednakże uprawniony jest to uczynić w formie postanowienia, które ma charakter dowodowy, nie zaś w formie decyzji. Podstawą do wydania takiego postanowienia może być przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. (sygn. akt OSK 1780/04, publ. LEX nr 179100), stwierdził, iż: "Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie pkt 2 tego przepisu.". Obowiązek przedłożenia inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz może być również nałożone w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 163/05, publ. LEX nr 196684). Ponadto należy zauważyć, podzielając w tym względzie zarzuty skargi, iż obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] Nr [...] w punktach 1 i 2 zostały nieprecyzyjnie określone. To zaś doprowadziło do sytuacji, że organ I instancji przyjął, że inwestor nie wykonał nałożonego w/w decyzją obowiązku, zaś skarżący - że obowiązek ten został wykonany. PINB w M. przede wszystkim nie określił precyzyjnie na czym ma polegać wykonanie obowiązku określonego w punkcie 1 decyzji Nr [...], w szczególności stwierdzenie, że "Roboty należy wykonać zapewniając stateczność konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania" jest – w ocenie Sądu - sformułowaniem zbyt ogólnikowym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 r. (sygn. akt IV SA 1418/1997, publ. LEX nr 47875) rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że opisana wyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem cyt. wyżej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane jak również przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 k.p.a., co stanowi przesłankę do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwość decyzji z dnia [...] Nr [...] musiała wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonych przez Państwo O. decyzji podjętych w następstwie stwierdzenia przez organy orzekające niewykonania obowiązków nałożonych w/w decyzją. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji jest art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. WINB we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...], nakazującą doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym nr 1 i w budynku gospodarczym położonym w M. przy ul. [...] poprzez: 1. odbudowę ściany wewnętrznej w lokalu mieszkalnym nr 1, 2. demontaż instalacji c.o. w lokalu mieszkalnym nr 1, 3. demontaż pieca c.o., podgrzewacza ciepłej wody i naczynia wyrównawczego w pomieszczeniu gospodarczym, 4. rozbiórkę nadbudowanej części komina. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, co również zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, że informacja o wykonaniu obowiązku wpłynęła po terminie ustalonym w decyzji Nr [...]. W tym miejscu należy wskazać na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 441/06, publ. LEX nr 304161), w którym stwierdzono, że niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku, skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie w/w terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy. Taki charakter ma również termin, który został wyznaczony na wykonanie obowiązku decyzją Nr [...]. Niezależnie od powyższej uwagi, należy zauważyć, iż twierdzenie organu I instancji, że obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] nie zostały przez skarżących wykonane, nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu decyzji. Wskazano w niej bowiem, że inwestor dokonał nadbudowy przewodu dymowego z rury stalowej do wysokości 12,0 m nad poziom przyległego do terenu oraz otwór nawiewny w drzwiach kotłowni, co - w ocenie Sądu - wypełnia odpowiednio obowiązek określony w punkcie 1 i punkcie 2 decyzji Nr [...]. Nieuzasadnionym jest jednak sformułowanie, że "Podczas budowy pominięto natomiast część komina z przewodem wentylacyjnym. Nadbudowa przewodu dymowego nie posiadała odciągów mocujących komin z konstrukcją dachu budynku. Wykonanie odciągów miało na celu zapewnienie stateczności konstrukcji i wynikało z przedłożonego opracowania o nazwie "Inwentaryzacja wraz z ocena techniczną robót budowlanych".". Zdaniem Sądu powyżej określony obowiązek wykonania odciągów nie wynika z decyzji Nr [...]. Tym samym za nieuprawniony należy uznać uzasadnienie rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie, że wykonanie odciągów miało na celu zapewnienie stateczności konstrukcji, bowiem wynikało to z przedłożonej opracowania o nazwie "Inwentaryzacja wraz z ocena techniczną robót budowlanych". Obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winny wynikać bowiem z decyzji administracyjnej a nie z inwentaryzacji. W rozpatrywanej sprawie nieprecyzyjność określonych w decyzji z dnia [...] Nr [...] obowiązków doprowadziło do różnicy stanowisk co do kwestii wykonania przez skarżących tychże obowiązków. Przy czym ocena dokonana przez organ zarówno I jaki II instancji, czy nałożone obowiązki zostały wykonane, nie może odnosić się do obowiązków, które nie wynikają z decyzji. Jak stwierdził organ odwoławczy, cyt. "Co prawda podniesiono wysokość przewodu dymowego do wskazanej wysokości, lecz pominięto zwiększenie wysokości przewodu wentylacyjnego.". Decyzją Nr [...] obowiązek "zwiększenia przewodu wentylacyjnego" nie został jednak nałożony. Tym samym organ stwierdził niewykonanie obowiązków, do wykonania których skarżący nie zostali zobowiązani. W odniesieniu do powyższego za daleko posunięte Sąd uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że cyt. "(...) strona świadoma konsekwencji swej bezczynności, nie skorzystała z możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych". Ponadto należy wskazać, iż nieszczelność przewodów kominowych i niespełnienie warunku określonego w § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków wynikających z decyzji Nr [...] z dnia [...] i w konsekwencji do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Również poprawność wykonania robót budowlanych, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie jest warunkiem koniecznym do uznania wypełnienia obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...]. Stwierdzenie wadliwości wykonania robót budowlanych i spowodowanie, że użytkowanie komina stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia może znaleźć swoje rozstrzygniecie na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. Powyższe świadczy o podjęciu przez organ I jak i II instancji decyzji bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego a określonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organy prowadzące postępowanie mają obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a tego w rozpoznawanej sprawie należycie nie uczyniono. To zaś stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić również należy, że stosownie do treści art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie zniwelował uchybień poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., ale sam je powtórzył. W zasadzie nie zawarł on w swoim rozstrzygnięciu żadnego uzasadnienia, ograniczając się do opisu przeprowadzonego postępowania, przywołania przepisów Prawa budowlanego bez odniesienia ich jednak do stanu faktycznego sprawy i stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest cyt. "słuszne zarówno z punktu widzenia celowości, jak i użytej podstawy prawnej". Tymczasem istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi naruszenie m.in. art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Decyzja organu II instancji nie czyni zadość zarówno przepisowi § 3 art. 107 k.p.a. bowiem brak jest wyjaśnień nie tylko wszystkich okoliczności sprawy, ale i ustosunkowania się do w ogóle do jakichkolwiek zarzutów odwołania. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co stanowi naruszenie w/w przepisów procedury administracyjnej. Naruszenia przepisów prawa procesowego, których dopuściły się organy orzekające w niniejszej sprawie, obligowały do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Po myśli art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. k.g.