II SA/Wr 392/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr LII/438/10 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Legnicy z dnia 26 kwietnia 2010 r. Nr LII/438/10; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Legnica na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia 26 kwietnia 2010 r. NR LII/438/10 Rady Miejskiej Legnicy, podjętą w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) w § 1 zadecydowano, że Rada Miejska Legnicy nie zatwierdza taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od 1 czerwca 2010 r. do 31 maja 2011 r.; w § 2. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta i w § 3 zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na tę uchwałę, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł Wojewoda Dolnośląski, który na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie w całości nieważności kwestionowanej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że artykuł 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że kompetencja ta należy do organu wykonawczego. Jednakże art. 24 ust. 5 tej ustawy wskazując, że organ stanowiący może podjąć zarówno uchwałę zatwierdzającą taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jak również może podjąć uchwałę odmawiającą zatwierdzenia taryf, zdaniem organu nadzoru, nie wyklucza kompetencji Rady do sprawdzenia taryf i weryfikacji kosztów. Skoro jedną z form rozstrzygnięcia Rady w tym zakresie jest odmowa zatwierdzenia taryfy, musi być ona uzasadniona poprzez wskazanie na niezgodne z przepisami sporządzenie taryfy. W ocenie organu nadzoru ustalenie wystąpienia niezgodnego z prawem sporządzenia taryfy jest możliwe po dokonaniu jej sprawdzenia oraz po zweryfikowaniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Stanowisko organu nadzoru stwierdzające istnienie kompetencji Rady do sprawdzenia taryf znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt IIOSK 279/08, wskazał, że "rada gminy ma zatem kompetencje do oceny przedstawionych taryf z punktu widzenia sporządzenia zgodnie z przepisami prawa.". W tym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że ,,ocena zgodności z przepisami prawa przeprowadzona jest na podstawie przepisów Rozdziału 4 tej ustawy zatytułowanego 'Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków". Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, Rada Miejska Legnicy odmawiając zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków mogła tak postąpić tylko w sytuacji, gdy taryfa nie spełniała wymagań przewidzianych przepisami prawa i takie stanowisko Rada musiała szczegółowo uzasadnić. Tym samym, w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały, pismem znak NK.II.AL4.0915-22/10 z dnia 12 maja 2010 r. organ nadzoru zwrócił się do Przewodniczącej Rady Miejskiej Legnicy z prośbą o wskazanie, naruszenie jakich przepisów ustawy bądź rozporządzenia było podstawą. do odmowy zatwierdzenia taryf. W odpowiedzi pismem znak BR.II.0903-5/10 z dnia 25 maja 2010 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej wyjaśniła, że Rada Miejska nie wskazała jakie przepisy prawa zostały naruszone. Rada odmówiła zatwierdzenia taryf ze względu na brakujące informacje: o podziale kosztów na Legnicę i pozostałe gminy, którym sprzedawana jest woda, o podziale kosztów pośrednich firmy na poszczególne grupy odbiorców, o procentowej alokacji kategorii kosztów (energia, podatki) do całkowitego kosztu produkcji wody i odprowadzania ścieków. Rada wskazała, że w taryfie brak jest informacji o podziale kosztów na Legnicę i pozostałe Gminy, którym sprzedawana jest woda. Zdaniem organu nadzoru zarzut ten pozostaje bezpodstawny. Taryfa musi być bowiem sporządzana odrębnie dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględnienie przy sporządzaniu taryfy kosztów jakie dotyczą innych gmin powodowałoby uwzględnienie przy sporządzaniu taryfy kosztów nieuzasadnionych, a tym samym powodowałoby sporządzenie taryfy z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem organu nadzoru wykładnia regulacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pozwala na stwierdzenie, ze poszczególne upoważnienia do stanowienia aktów prawnych zawarte w ustawie są objęte ograniczeniem terytorialnym, dotyczącym danej jednostki samorządu terytorialnego, co tez związane jest z faktem, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Ponadto określając wymagania dotyczące sporządzenia taryf ustawodawca nie nałożył na przedsiębiorstwo określające taryfę obowiązku uwzględnienia w niej informacji o podziale kosztów na gminy, dla której sporządzana jest taryfa i na innej gminy, na rzecz których przedsiębiorstwo to także świadczy usługi. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, zarzut ten pozostaje bezpodstawny. Podobnie w przypadku kolejnego, zawartego w uzasadnieniu do uchwały zarzutu, gdzie Rada podnosiła, ze brak jest informacji o podziale kosztów pośrednich firmy na poszczególne grupy odbiorców. Takiego wymogu odnośnie do taryfy nie przewidział ustawodawca w regulacjach dotyczących taryfy. W przekonaniu organu nadzoru powoduje to, że wskazany przez Radę brak informacji o podziale kosztów pośrednich firmy na poszczególne grupy odbiorców nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę zatwierdzenia taryfy. Rada taryfie przedłożonej przez LPWiK zarzuciła także nie zawarcie w taryfie informacji o procentowej alokacji kategorii kosztów (energia, podatki) do całkowitego kosztu produkcji wody i odprowadzania ścieków. Elementy, jakie mają być zawarte w taryfie, zostały określone w § 4 rozporządzenia. Należy do nich określenie rodzajów prowadzonej działalności, rodzaju i struktury taryfy, taryfowych grup odbiorców usług, rodzaju i wysokości cen i stawek opłat, warunków rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, a także warunków stosowania cen i stawek opłat. W § 4 ust. 2 wskazano dodatkowo, że określając warunki stosowania cen i stawek opłat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 6, w szczególności określa się: 1) zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców; 2) standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. Tymczasem analiza wniosku taryfowego pozwala na stwierdzenie że w treści uzasadnienia do taryfy, w części dotyczącej uzasadnienia ekonomicznego, zawarta została informacja dotycząca poszczególnych kosztów, w tym kosztów działalności, wynagrodzenia z narzutami, materiałów, podatków, amortyzacji, energii, usług obcych i pozostałych kosztów. Jednakże organ nadzoru uważa, ze LPWiiC nie było zobowiązane do zawierania w taryfie dodatkowych informacji o procentowej alokacji kategorii kosztów (energia, podatki) do całkowitego kosztu produkcji wody i odprowadzania ścieków, których brak zdaniem Rady uzasadnia odmowy zatwierdzenia taryf. Taki obowiązek, zdaniem organu nadzoru, nie wynika z regulacji prawnych dotyczących przedmiotowej uchwały. Tym samym w przekonaniu organu nadzoru, zarzut ten nie znajduje uzasadnienia i nie mógł, stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia taryfy. Ponadto wniosek o zatwierdzenie taryf został opracowany zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu, które przewiduje, ze wniosek zawiera m.in. tabele dotyczące alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców (tabela D), współczynniki alokacji (tabela E), czy kalkulacje. cen i stawek metoda alokacji prostej (tabela F). Wobec powyższego, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że nie zachodziły podstawy do uznania przez Radę, że taryfa została sporządzona niezgodnie z przepisami prawa. Tym samym, w przekonaniu organu nadzoru, podjęcie uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków w sytuacji, gdy Prezydent Miasta przedstawił wniosek o zatwierdzenie taryfy i zrealizował wszystkie przesłanki określone przez ustawodawcę, a Rada nie wskazała na naruszenia prawa przy sporządzaniu taryfy, narusza prawo w sposób istotny. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała jej zasadność i przychyliła się do wniosku o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna, co musi prowadzić do jej uwzględnienia. Kwestionowana uchwała została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) każdorazowo, w akcie rangi ustawy, musi być zawarte upoważnienie do działania przez organy władzy publicznej w konkretnej formie prawnej. Powołane unormowanie wskazuje, że kryterium oceny legalności zaskarżonej uchwały określa wola ustawodawcy wyrażona w skonkretyzowanym upoważnieniu ustawowym. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Legnicy, podjęta w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wydana na podstawie (między innymi) art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stosownie do powołanego w podstawie prawnej artykułu taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy; Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały organ uchwałodawczy gminy nie zatwierdził w niej przedłożonych taryf (taryfy) dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Legnica za okres od dnia 1 czerwca 2010 do dnia 31 maja 2011 r. Jako motywację do uchwalonej odmowy w piśmie z dnia 25 maja 2010 r. przewodnicząca rady podała brak informacji o podziale kosztów na Legnicę i pozostałe gminy, którym sprzedawana jest woda, o podziale kosztów pośrednich firmy na poszczególne grupy odbiorców, o procentowej alokacji kategorii kosztów (energia, podatki) do całkowitego kosztu produkcji wody i odprowadzania ścieków. Jak wcześniej wskazano i co trafnie podnosi organ nadzoru w skardze, takie uzasadnienie nie może być uznane za wykazanie "braku zgodności taryf z przepisami", a takim pojęciem posługuje się ustawodawca. Co więcej i co najistotniejsze, z woli ustawodawcy, tylko w takim przypadku rada gminy może nie zatwierdzić przedłożonych taryf. Inaczej mówiąc, okoliczności podawane jako uzasadnienie uchwały nie mogą być uznane za takie, które wyczerpują normę przepisu art. 24 ust. 5. Jak bowiem dalej trafnie podnosi Wojewoda, szczegółowe wymogi, jakim winna odpowiadać prawidłowo sporządzona taryfa określa rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Ani sama ustawa, ani akt wykonawczy do niej, nie nakazuje ujmować w taryfie ani podziału kosztów na różne gminy (gminę dla której opracowywana jest taryfa i przykładowo gminy ościenne), ani informacji o podziale kosztów pośrednich firmy na poszczególne grupy odbiorców, ani także procentowej alokacji kategorii kosztów (energia, podatki) do całkowitego kosztu produkcji wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do treści art. 20 ust. 3 ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W art. 23 ustawy ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe sposoby określania taryf, w tym:1) kryteria ustalania niezbędnych przychodów; 2) alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług; 3) kryteria różnicowania cen i stawek opłat. W ustępie 2 omawianego przepisu wskazano, że minister wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, bierze pod uwagę (między innymi) przy ustalaniu alokacji kosztów: a) podział kosztów planowanych w czasie obowiązywania taryf na poszczególne taryfowe grupy odbiorców, b) przypisanie kosztów budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców, c) możliwość wyodrębniania kosztów i ich właściwej alokacji. W konsekwencji należy uznać, że tylko przesłanki określone w ustawie i przepisach wykonawczych podlegają badaniu w procesie zatwierdzania taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Reasumując, odmowa zatwierdzenia, przez Radę Gminy, przedłożonej taryfy ze względów podanych (na żądanie Wojewody!) nie może być uznana za działanie legalne, a do takich i tylko takich działań Konstytucja w przywołanym wcześniej, art. 7 uprawnia organy władzy publicznej. Przypomnieć bowiem można, że stosownie do wskazanego przepisu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Reasumując, wobec zasadności skargi i zarzutów w niej zawartych na zasadzie art. 147 ust. 1 ppsa orzeczono jak na wstępie. Punkt II sentencji wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art.152, a orzeczenie o kosztach w art. 200 ppsa.