II SA/Wr 395/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia A. S. i R. S. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB") nakładające na skarżących grzywnę w kwocie 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki muru oporowego na działce nr [...], w miejscowości T. wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z motywów postanowienia, decyzją PINB z [...] (nr [...]), utrzymaną następnie w mocy decyzją DWINB z [...] (nr [...]), nakazano skarżącym rozbiórkę muru oporowego na działce nr [...], w miejscowości T., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (skargę na decyzję oddalono wyrokiem WSA we Wrocławiu z 9 XII 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 578/16). Kontrole przeprowadzone w dniach 9 V i 28 VII 2017 r. wykazały, że obowiązek nie został wykonany jak też nie przystąpiono do jego wykonania. Dnia 2 X 2017 r. doręczono skarżącym upomnienie przedegzekucyjne (nr [...] i nr [...]) z informacją, iż w przypadku nieprzystąpienia do wykonania obowiązku, po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym oraz zastosowane będą środki egzekucyjne zmierzające do przymusowej realizacji obowiązku (grzywna w celu przymuszenia). Ponieważ obowiązku nie wykonano, PINB dnia [...] wystawił tytuły wykonawcze nr [...] oraz nr [...] celem wyegzekwowania przedmiotowego obowiązku. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) PINB nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5 000 zł, co zakwestionowali zażaleniem skarżący. W ocenie DWINB w okolicznościach sprawy postanowienie PINB należało uznać za prawidłowe. Okoliczność niewykonania przez skarżących obowiązku potwierdzono dodatkowo w trakcie kontroli z dnia 8 III 2019 r. DWINB zwrócił uwagę, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438) – dalej jako "upea", w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Zdaniem DWINB zasadnie PINB zdecydował się na zastosowanie środka mniej dolegliwego, zważywszy, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, zaś grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia (art. 125 i art. 126 upea). Wysokość wymierzonej grzywny, stosownie do art. 121 § 2 upea, nie przekracza kwoty 10 000 zł. Wysokość grzywny w kwocie 5 000 zł realizuje zasadę celowości i skuteczności zastosowanego środka, a z drugiej strony zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela. Kwota ta jest na tyle wysoka, że dla skarżących korzystniejsze będzie wykonanie obowiązku określonego w ostatecznej decyzji, a uciążliwość związana z jej wysokością powinna spełnić swój cel, jakim jest wywołanie u zobowiązanych chęci wykonania obowiązku. DWINB podzielił też dokonaną przez PINB ocenę co do podnoszonej przez skarżących okoliczności aktywnego charakteru osuwiska, które zabezpiecza samowolnie zrealizowany mur oporowy. Okoliczność tego rodzaju oznacza bowiem potrzebę przyjęcia określonego sposobu wykonania obowiązku rozbiórki uwzględniającego zastosowanie odpowiedniego zabezpieczenia. Nie może być to natomiast argument przemawiający za dalszym odwlekaniem wykonania obowiązku. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa) oraz art. 6 § 1 upea, poprzez nałożenie na skarżących grzywny, mimo że rozbiórka muru bez uprzedniego wybudowania nowej konstrukcji zagrażałaby mieniu i życiu skarżących z uwagi na czynny charakter osuwiska. Skarżący podnieśli, że podjęli kroki zmierzające do wykonania obowiązku, tj. dnia 22 XI 2018 r. dokonano zgłoszenia budowy wzmocnienia skarpy. Umożliwi to rozbiórkę dotychczasowych koszy gabionowych zabezpieczających skarpę. Zintensyfikowaniu prac rozbiórkowych bez jednoczesnego zabezpieczenia osuwiska sprzeciwiały się również warunki atmosferyczne sezonu zimowo-wiosennego oraz intensywne opady. Wykonano natomiast czynności możliwe na tym etapie sprawy, tj. otworzono siatki w górnych rzędach gabionów. Nadmieniono – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że organ ma obowiązek odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli wystąpią przesłanki uzasadniające umorzenie lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a także gdy przemawiają za tym ważne względy dotyczące zobowiązanego. W ocenie skarżących organy powinny również zawiadamiać ich o przeprowadzanych kontrolach i umożliwić składanie wyjaśnień, do czego obliguje je zasada zaufania. W konsekwencji wniesiono o uchylenie kwestionowanego postanowienia, ewentualnie obniżenie grzywny do kwoty 1000 zł, co uzasadnione jest sytuacją materialną skarżących, którzy ubiegają się o dofinansowanie kosztów budowy nowego muru oporowego. Do skargi załączono kopie: zgłoszenia robót budowlanych datowanego na 22 XI 2018 r.; dokumentacji zdjęciowej, korespondencji prowadzonej z PINB i DWINB oraz Karty dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z 18 IX 2019 r. skarżący podtrzymali wniosek o uchylenie kwestionowanych postanowień podkreślając aktywny charakter osuwiska i załączając m.in. sprawozdanie z monitoringu osuwiska datowane na XII 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dopóki istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 upea - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Analizując treść zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu wskazanego środka egzekucyjnego oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 6 § 1 upea wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Sąd nie podzielił zasadniczej tezy skargi, jakoby określona w powyższym przepisie przesłanka "uchylania się od wykonania obowiązków" nie została spełniona. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zasada prawnego obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się przy tym niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (wyrok NSA z 14 VII 2016 r., II FSK 1637/14 – publ. CBOSA). Skarżący kwestionują w istocie celowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, mimo że nie wnieśli zarzutów na podstawie art. 33 upea, służących weryfikacji dopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Argumenty mające przemawiać za niecelowością (przedwczesnością) egzekucji podnoszą zaś w skardze na zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego (grzywny), gdzie w zasadzie nie ma miejsca na rozważanie tego typu zagadnień. W okolicznościach sprawy jest jednak niewątpliwe, że skarżący, mimo trzykrotnego upomnienia ze strony PINB jako wierzyciela (pisma z 24 V, 7 VIII i 13 IX 2017 r.), nie podjęli działań zmierzających do wykonania obowiązku. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki aktywność skarżących koncentrowała się przede wszystkim na próbie wykazania braku możliwości wykonania obowiązku rozbiórki muru oporowego, głównie z uwagi na czynny charakter osuwiska i związane z tym zagrożenie dla ich nieruchomości budynkowej. Należy jednak podkreślić, że ani organy ani też Sąd nie kwestionują twierdzeń skarżących, że zabezpieczone murem osuwisko ma charakter aktywny. Zasadnie jednak PINB wyjaśnił, że okoliczność tego rodzaju wpływa co najwyżej na przyjęcie określonego sposobu wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu, w szczególności uwzględnienie stosownego zabezpieczenia. Roboty rozbiórkowe należy bowiem prowadzić z uwzględnieniem sztuki budowlanej i zasad BHP. PINB słusznie zwrócił uwagę, że skarżący posiadają nawet decyzję z [...] (nr [...]) udzielającą pozwolenia na roboty budowlane polegające na wzmocnieniu skarpy i zarejestrowali w dniu [...] dziennik budowy pod nr [...]. Dodać przy tym wypada, że już w 26 IV 2016 r. sporządzona została Karta dokumentacyjna osuwiska wraz z opinią, gdzie w pkt. 11 zawarto zalecenia dotyczące prac zabezpieczających. Pomimo tego do chwili wydania kwestionowanego skargą postanowienia DWINB z [...] obowiązek nie został wykonany. Zamiast tego mnożone były argumenty zmierzające do podważenia obowiązku wynikającego z prawomocnych decyzji, ewentualnie do odroczenia jego wykonania na czas nieoznaczony (kwestie finansowe, brak współpracy ze strony sąsiadów, niewłaściwa pora roku lub pogoda, czy postępowania administracyjne prowadzone w innych sprawach). Sąd ma świadomość złożoności i wieloaspektowości sprawy. Zasadnie skarżący wskazywali, że zastosowanie rozwiązań zabezpieczających wymaga uwzględnienia zarówno kwestii budowlanych jak i geologiczno-inżynierskich. Od czasu wydania decyzji nakładającej na skarżących obowiązek rozbiórki minęły jednak ponad trzy lata. W ocenie Sądu był to wystarczający czas do wykonania nakazanego obowiązku. Podnoszona zaś w skardze okoliczność dokonana w dniu 22 XI 2018 r. zgłoszenia budowy wzmocnienia skarpy niewątpliwie jest czynnością zmierzającą do wykonania obowiązku. Jednak nastąpiła on już po wydaniu postanowienia PINB w przedmiocie grzywny, tak więc nie może podważać prawidłowości orzeczenia. Potwierdza ona raczej, że zastosowany środek egzekucyjny odnosi zamierzony skutek. Zgodnie z art. 119 § 1 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z art. 121 § 2 upea, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 III 2015 r., II OSK 1915/13, publ. CBOSA). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10 I 2018 r., II OSK 956/17, publ. CBOSA). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zaznaczyć, że nie sposób dopatrzeć się w działaniach organów administracji naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 18 upea) czy budzenia zaufania (art. 8 kpa w zw. z art. 18 upea). Nawet przy założeniu, że zasady te miałyby w ogóle zastosowanie na etapie przedegzekucyjnym, to zwraca uwagę, że PINB jeszcze przed wszczęciem egzekucji przedstawiał skarżącym jednoznacznie stanowisko wierzyciela w sprawie. Zawiadamiał również o przeprowadzanych kontrolach i umożliwiał skarżącym składanie wyjaśnień. To zaś, że organy nie podzieliły stanowiska skarżących, nie oznacza naruszenia zasady budzenia zaufania do władzy publicznej. Nie można zatem uznać, że kwestionowane postanowienie zostało wydane w warunkach niedostatecznego rozeznania czy nierozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018r., poz. 1302, ze zm.).