II SA/Wr 396/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej P.-Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta K., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. f), art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 5, art. 128 ust. 1, art. 131 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) i art. 104 kpa, wydał Zespołowi Uzdrowisk K. S.A., ul. Z. [...],[...] P. Z., pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego wylotu w km 13+960 rzeki B. D w brzegu lewym, służącego do wprowadzania do wód oczyszczonych na zakładowej oczyszczalni ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych powstających na Rozlewni Wód Mineralnych przy ul Z. [...] w P. Z., o parametrach: rzędna dna 354,40 m n.p.m., średnica Ø200 mm. Organ I instancji wskazał, iż pozwolenie powyższe wydaje się z zastrzeżeniem następujących warunków: 1. Wykonania urządzenia wodnego o parametrach określonych przedłożoną dokumentacją. 2. Utrzymywania wylotu i lewego brzegu rzeki na długości 2,5 m w obie strony licząc od osi wylotu. 3. Utrzymywania we właściwym stanie technicznym okładziny kamiennej w obrębie wylotu. 4. Doprowadzenia do stanu pierwotnego terenu w obrębie projektowanego do wykonania wylotu po zakończeniu robót. 5. Wystąpienia do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z wnioskiem na czasowe zajęcie gruntów pod wodami na okres wykonywania prac w obrębie koryta rzeki B. D. 6. Wystąpienia do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z wnioskiem o użyczenie gruntów pod wodami zajętymi pod wylot wraz z umocnieniami. 7. Regulowania spraw odszkodowawczych związanych z wykonaniem i utrzymaniem urządzenia wodnego. Starosta K. zaznaczył, że pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego wygasa, jeżeli nie zostanie rozpoczęte wykonanie robót w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne, a także, iż pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta K. przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Podnosząc w szczególności, iż lokalizacja wylotu została uzgodniona z administratorem rzeki pismem z dnia [...] r., organ I instancji wywiódł, że w wyniku przeprowadzonego postępowania oraz po przeanalizowaniu wniesionych uwag i zastrzeżeń od stron obecnych na rozprawie administracyjnej stwierdzono, że nie ma przeszkód do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego we wnioskowanym zakresie. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji Gmina Miejska P. Z. zarzuciła, że w wyżej wymienionej decyzji nie ustosunkowano się do zastrzeżeń podnoszonych przez Burmistrza Miasta P. Z. Strona podała, iż: 1) do rzeki odprowadzana jest większa ilość ścieków niż przyjęto w operacie wodnoprawnym; 2) w operacie wodnoprawnym znajduje się zapis, że Gmina P. Z. jest zarządcą drogi ul. K., podczas gdy Gmina jest jej właścicielem; 3) zaskarżona decyzja organu I instancji została podjęta przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej budowy odcinka kanalizacji technologicznej pomiędzy zakładową oczyszczalnią ścieków przemysłowych na terenie rozlewni wód a rzeką B. D.; 4) od [...] r. Zespół Uzdrowisk Kłodzkich S.A. odprowadza ścieki przemysłowe do miejskiego kanału deszczowego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; 5) Zespół Uzdrowisk Kłodzkich S.A. używa różnego nazewnictwa w celu wykorzystania "niuansów prawnych", bowiem: a) w pozwoleniu wodnoprawnym jest mowa o odprowadzaniu "ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych", a w operacie wodnoprawnym o "ściekach technologicznych", b) we wniosku do Urzędu o wyrażenie zgody na przejście przez ul. K. w związku z planowaną inwestycją użyty jest termin "budowa sieci kanalizacji sanitarnej", a w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "budowa odcinka kanalizacji technologicznej"; 6) w latach poprzednich w związku z wprowadzaniem do rzeki zwiększonej ilości zawiesiny ogólnej w ściekach występowały przypadki uduszenia ryb na tym odcinku B. D., o czym wspominał pracownik PZW w W. Wskazując na powyższe Gmina Miejska P. Z. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wskazanie rozwiązania polegającego na skierowaniu przedmiotowych ścieków na miejską oczyszczalnię komunalną w P. Z. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda D., przywołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przez Starostę K. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi i przy jej wydaniu została zachowana obowiązująca procedura. Wojewoda podał, że przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego wylotu ścieków nie było prawnego wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wyszczególnionych w pkt 1-5 oraz do jego wniosku końcowego, organ II instancji stwierdził, że nie dotyczą one przedmiotu kwestionowanej decyzji, jakim jest pozwolenie wodnoprawne na wykonanie przedmiotowego wylotu ścieków. Wskazując na powyższe Wojewoda orzekł jak w sentencji. Na powyższą decyzję Gmina Miejska P. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o "nakazanie rozwiązania polegającego na skierowaniu ścieków Rozlewni Wód Mineralnych na zmodernizowaną miejską oczyszczalnię ścieków". Zarzuciła, iż w decyzji Starosty K. nie ustosunkowano się do wniesionych zastrzeżeń przez Burmistrza Miasta P. Z. Podtrzymując zarzuty i wnioski zawarte w odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji skarżąca Gmina wywodziła, że wprowadzane ścieki z Rozlewni Wód Mineralnych Zespołu Uzdrowisk K. S.A. w P. Z. do rzeki B. D. o znacznie większych parametrach ścieków w odniesieniu do miejskiej oczyszczalni ścieków oraz nie monitorowana na bieżąco ilość i jakość ścieków może w znaczny sposób pogorszyć stan środowiska wodnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jak podkreślano w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady zawartej w art. 15 kpa (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Odnosząc się do formułowanej w orzecznictwie sądowym reguły, że organ "rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu" swojego rozstrzygnięcia (wyr. NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, cyt. za Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA..., s. 280; wyr. NSA z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, niepubl.), podkreślano w piśmiennictwie, iż przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to tylko jeden, czasami niewielki fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2576/05, niepubl.; Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art.15 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie rozpatrzył powtórnie sprawy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, a jedynie poddał kontroli prawidłowość decyzji organu I instancji oraz zasadność zarzutów podnoszonych w odwołaniu wniesionym przez Gminę Miejską P. Z. od decyzji Starosty K. Przeprowadzona przez organ II instancji ocena decyzji i zarzutów była w dodatku bardzo lakoniczna i pobieżna. Wojewoda stwierdził bowiem, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa wodnego i Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że przy jej wydaniu została zachowana obowiązująca procedura. Podał przy tym, iż przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego wylotu ścieków nie było prawnego wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wyszczególnionych w pkt 1-5 oraz do jego wniosku końcowego, organ II instancji stwierdził, że nie dotyczą one przedmiotu kwestionowanej decyzji, jakim jest pozwolenie wodnoprawne na wykonanie przedmiotowego wylotu ścieków. Stwierdzenia tego jednak w żaden sposób nie umotywował. Poprzestając na powyższym Wojewoda nie poczynił samodzielnie żadnych ustaleń faktycznych oraz prawnych, a dokonał jedynie bardzo lakonicznej i pobieżnej oceny decyzji Starosty oraz zarzutów odwołania. Nawet uznając, że w opinii organu odwoławczego jest oczywiste, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty nie dotyczą przedmiotu kwestionowanej decyzji, poprzestanie na tak lakonicznym stwierdzeniu nie jest dopuszczalne. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył powtórnie przedmiotowej sprawy w jej całokształcie, do czego obligował go art. 15 kpa, ale również nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia, pomimo iż miał taki obowiązek stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Decyzja organu odwoławczego została zatem podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że po prawidłowym powtórnym rozpatrzeniu sprawy przez organ II instancji i należytym rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz argumentów podnoszonych przez Gminę Miejską P. Z., mogłoby zapaść rozstrzygnięcie inne niż podjęte przez organ I instancji. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.