II SA/Wr 397/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z/s w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 15 kwietnia 2024 r. Nr SKO.SO/41/24/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 11 marca 2024r. Nr SKO.SO/41/22/24. Decyzją z 03.03.2023 r. (nr 2/m/2023) Prezydent Miasta J. nakazał Fundacji C. w likwidacji z siedzibą w J. (dalej: strona skarżąca) usunięcie, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, odpadów o wyszczególnionych w tej decyzji kodach, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki gruntu nr [...], położonej w J. przy ul. [...]. SKO w Jeleniej Górze (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, decyzją z 11.04.2023 r. (nr SKO.SO/41/5/23), utrzymało w mocy opisaną decyzję z 03.03.2023 r. Wywiedziona na tą decyzję skarga została oddalona przez WSA we Wrocławiu nieprawomocnym wyrokiem z 20.02.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 307/23. Niezależenie od tego, pismem z 19.02.2024 r. strona skarżąca wniosła do Kolegium o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z 03.03.2023 r. Wraz z tym wnioskiem zażądała wstrzymania decyzji. Po przyjęciu, że żądanie wznowienia dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w Jeleniej Górze z 11.04.2023 r. (nr SKO.SO/41/5/23), postanowieniem z 11.03.2024 r. (nr SKO.SO/41/22/24) Kolegium odmówiło wstrzymania wykonania decyzji z 11.04.2023 r. Powołując się na przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z art. 152 § 2 k.p.a., po przeanalizowaniu złożonego wniosku, Kolegium stwierdziło, że strona skarżąca nie wykazała zaistnienia podstaw do wstrzymania wykonania decyzji nakazującej jej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Ponadto za kluczowy Kolegium uznało fakt wydania przez WSA we Wrocławiu wyroku z 20.02.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 307/23. Na tej podstawie stwierdzono, że nie została spełniona przesłanka wstrzymania wykonania decyzji z 11.04.2023 r., ponieważ oddalenie skargi na tą decyzję na drodze sądowej nie wskazuje na prawdopodobieństwo przyszłego uchylenia decyzji także w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei wydanym w dniu 15.03.2024 r. postanowieniem nr SKO.SO/41/15/24 Kolegium zawiesiło postępowanie z wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z 11.04.2023 r., uzasadniając takie rozstrzygnięcie oczekiwaniem na prawomocne zakończenie postępowania sądowo-administracyjnego. To postanowienie zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem z 14.03.2024 r. (nr SKO.SO/41/15/24), z taką argumentują, że nie było wszczęte postępowanie wznowieniowe. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z 25.04.2024 r. (nr SKO.SO/41/24/24) Kolegium utrzymało w mocy postanowienie tego organu z 11.03.2024 r. (nr SKO.SO/41/22/24), którym odmówiło wstrzymania wykonania decyzji z 11.04.2023 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO w Jeleniej Górze powołało się na fakt wydania przez ten organ postanowienia z 15.04.2024 r. (nr SKO.SO/41/15/24), którym uchylono postanowienie z 15.03.2024 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania. Oznacza to, że nadal przedmiotem rozpoznania będzie wniosek strony skarżącej o wznowienie postępowania, czyli postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Brak jest więc podstaw do orzekania o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do której nie toczy się postępowanie wznowieniowe. Niezależnie od tego stanowiska, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 20.02.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 307/23, Kolegium uznało, że wydanie tego orzeczenia pozwala na stwierdzenie, że nie zaistniała ustawowa przesłanka w postaci prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W skardze na to postanowienie skierowanej do WSA we Wrocławiu strona skarżąca podniosła szereg argumentów odnoszących się do prawidłowości decyzji nakazującej usunięcie odpadów. W odpowiedzi na skargę SKO w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że na mocy art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dalej przyjdzie wskazać, że zaskarżone postanowienie ma proceduralny charakter, tymczasem zarzuty skargi odnoszą się w większości do prawidłowości decyzji nakazującej usunięcie odpadów, a jako niezwiązane bezpośrednio z zaskarżonym postanowieniem i wykraczające poza przedmiot postępowania, pozostają poza granicami sprawy, a zatem również i bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dla Składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej, najwcześniej może dojść w fazie wszczęcia postępowania - wraz z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania z art. 149 § 1 k.p.a. Niedopuszczalnym jest wobec tego wydanie takiego postanowienia przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W tej kwestii Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego w doktrynie, które dopuszcza możliwość wstrzymania wykonania decyzji jeszcze przed wznowieniem postępowania, oparte na fakcie, że przepis art. 152 k.p.a. nie wymaga wprost wcześniejszego wznowienia postępowania (tak zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 840; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 820). Przeciwne stanowisko prezentuje m.in. W. Chruścielewski, który przyjmuje, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić po wznowieniu postępowania, a więc wtedy, gdy organ administracji publicznej podejmuje badania dotyczące wystąpienia podstaw wznowienia postępowania i dalszego pozostawania w obrocie prawnym dotychczasowej decyzji (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 828-829; tak również Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., tom II, s. 346; K. Bandarzewski, Glosa do wyroku WSA w Łodzi z 05.08.2011 r., II SA/Łd 619/11, PiP 2014/8, s. 137–140; K. Sobieralski, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Wrocław 2009, s. 115). Za tym, że dopiero wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego otwiera postępowanie rozpoznawcze i tym samym dopuszczalnym staje się rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, zdaje się opowiadać również SKO w Jeleniej Górze, które w zaskarżonym postanowieniu oraz w udzielonej odpowiedzi na skargę zauważa, że w przedmiotowej sprawie w dacie wydania zaskarżonego do sądu postanowienia, z uwagi na uchylenie postanowieniem tego organu z 15.04.2024 r. postanowienia z 15.03.2023 r. o zawieszeniu postępowania, nie doszło do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zabrakło więc podstaw do orzekania o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do której nie toczy się postępowanie wznowieniowe. Podzielając takie stanowisko Kolegium należało jednak wywieść odmienne skutki prawne z tego faktu wynikające, a więc nie oddalić skargę, lecz orzec o uchyleniu obu postanowień odmawiających wstrzymania wykonania decyzji tego organu z 11.04.2023 r. Skoro nie było podstaw do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji z uwagi na brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, to konsekwencją powinno być wyeliminowanie takiego postanowienia z obrotu prawnego. Inaczej ujmując analizowane w tym miejscu zagadnienie, w realiach kontrolowanego postępowania nie było prawnoprocesowych podstaw do rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji. Ponieważ jest to wniosek związany z wnioskiem o wznowienie postępowania, Kolegium w pierwszej kolejności powinno zbadać, czy zachodzą warunki formalne do wszczęcia postępowania administracyjnego i w zależności od tego - po ewentualnym wznowieniu postępowania – dopiero rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Jednocześnie analizując argumentację przedstawioną przez Kolegium uwidacznia się brak konsekwencji ze strony organu, który z jednej strony wskazuje na brak podstaw do orzekania o wstrzymaniu wykonania decyzji, aby jednocześnie stwierdzić, że wobec wydania przez tut. Sąd wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 307/23, nie zaistniała ustawowa przesłanka w postaci prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Niezależnie od powyższego budzi poważne wątpliwości sposób procedowania w sprawie przez SKO w Jeleniej Górze, który polega na zarejestrowaniu i prowadzeniu dwóch spraw, tj. w przedmiocie wznowienia postępowania oraz odrębnej w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. Przyjdzie wobec tego wskazać, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego nie wszczyna odrębnego postępowania w "przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji", ale stanowi kwestię incydentalną, uruchamiającą wpadkowe postępowanie w ramach toczącego się postępowania głównego. W ramach rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji (tj. załatwienia jej co do istoty), ale rozstrzygnięcia li tylko kwestii incydentalnej, w oparciu o przesłankę wynikającą z przepisu art. 152 § 1 k.p.a. Czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd wyjaśnia, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych rozważań i sprowadzają się do podjęcia stosownych działań zmierzających najpierw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. a dopiero później albo najwcześniej wraz z tym postanowieniem do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. W ocenie Składu orzekającego stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia mają charakter naruszeń prawa procesowego (art. 152 § 1 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z tym Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie SKO w Jeleniej Górze z 15.04.2024 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 11.03.2024 r.