II SA/Wr 398/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] R., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikiem spalinowym na Zbiorniku Wodnym B. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). W dniu [...] lutego 2025 r., działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.; dalej zwana "u.s.p.") oraz art. 116 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.; dalej zwana "Pr.o.śr."), Rada Powiatu K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikiem spalinowym na Zbiorniku Wodnym B. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wprowadzenie zakazu używania na ww. Zbiorniku jednostek o napędzie silnikowym ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa wypoczywającym na zbiornikiem dzieciom, dorosłym oraz warunków do wędkowania, a także ochronę przyrody. Uchwała zmierza do wyeliminowania nadmiernego hałasu powodowanego używaniem sprzętu motorowodnego na Zbiorniku. Uchwała jest odpowiedzią na zgłoszenia składane przez mieszkańców powiatu K., Ś., Koła Łowieckiego P., Koło P.(1) w K., S. w B. Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. P. K. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę, w której wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Powiatu: 1) naruszyła art. 116 ust. 1 Pr.o.śr., ponieważ przed jej podjęciem nie przeprowadziła żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia, czy używanie jednostek pływających napędzanych silnikiem spalinowym na Zbiorniku nie gwarantuje zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w szczególności: a) nie określiła, czy przy Zbiorniku znajdują się tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; b) nie dokonała pomiarów akustycznych na terenach położonych bezpośrednio przy Zbiorniku i w związku z tym nie ustaliła, czy w związku z używaniem na Zbiorniku napędzanych silnikiem spalinowym jednostek pływających nie są zagwarantowane odpowiednie warunki akustyczne; c) nie przeprowadziła konsultacji społecznych, w szczególności nie wysłuchała zwolenników ani przeciwników ustanowienia zakazu, co narusza zasadę wyrażoną w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych oraz w art. 5 ust. 1 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej; 2) naruszyła art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania zasady proporcjonalności w ustanawianiu ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, co skutkowało ustanowieniem zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikiem spalinowym na Zbiorniku, czyli najdalej idącą ingerencją w gwarantowane przepisami art. 32 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej zwana "Pr.wod.") prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, polegającego na prawie do wypoczynku, uprawiania turystyki i sportów wodnych, nie rozważając przewidzianej art. 116 ust. 1 Pr.o.śr. możliwości ograniczenia korzystania ze Zbiornika; 3) działała poza obszarem swojej kompetencji, ponieważ kierowała się obowiązkiem zapewnienia "bezpieczeństwa" oraz "ochroną przyrody", a jedynie przy okazji wolą zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Mając powyższe argumenty na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania. Przy czym, skarżący wskazał, że posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, albowiem stanowi ona akt prawa miejscowego i wprowadza powszechny, czyli nieograniczony podmiotowo zakaz powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego (art. 32 ust. 1 Pr.wod.). Przechodząc do uzasadnienia poszczególnych zarzutów skargi, skarżący wskazał odnośnie zarzutu określonego w pkt 1, że z zapisów planu miejscowego wynika, że tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wokół Zbiornika nie występują. W rezultacie zaniechania dokonania pomiarów akustycznych na terenach położonych bezpośrednio przy Zbiorniku oraz ustalenia, czy w związku z używaniem na Zbiorniku napędzanych silnikiem spalinowym jednostek pływających nie są zagwarantowane odpowiednie warunki akustyczne, wprowadzenie spornego zakazu nie spełnia konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych, jak też kryterium zapewnienia tej ochrony na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, czyli dwóch przesłanek ingerujących w powszechne prawo do korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, które gwarantuje art. 32 ust. 1 Pr.wod. Skarżący zauważył również, że jakiekolwiek rozmowy prowadzone ze zwolennikami i przeciwnikami ustanowionego zakazu prowadzone były przez Radę poprzedniej kadencji (lata 2019-2024), biorąc zaś pod uwagę zasadę dyskontynuacji prac organów samorządu terytorialnego, zgromadzone przez Radę poprzedniej kadencji materiały nie mogły stanowić podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały bez zaznajomienia z nimi Rady obecnej kadencji. Przed podjęciem uchwały Rada ani na sesji w dniu [...] lutego 2025 r. ani podczas obrad wyodrębnionych w jej ramach komisji przed dniem sesji nie zajmowała się kwestią wprowadzenia zakazu. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2, skarżący wskazał, że wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności nakłada na organy publiczne obowiązek wyważenia celu, który przyświeca projektowanej regulacji (w niniejszej sprawie zapewnieniu odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych), oraz środków, które do tego celu mają doprowadzić. Przepis art. 116 ust. 1 Pr.o.śr. jako środki dążące do zapewnienia wskazanego w nim celu przewiduje ustanowienie ograniczenia albo zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących. Rada przed podjęciem zaskarżonej uchwały w ogóle nie analizowała możliwości wprowadzenia ograniczenia używania napędzanych silnikiem spalinowym jednostek pływających, dokonując wyboru ustanowienia zakazu. Jednocześnie Rada w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego dokonała akurat wyboru tego najdotkliwszego środka, zatem należy uznać, że decyzję w tym zakresie podjęła arbitralnie, bez należytego rozważenia interesów wszystkich osób zainteresowanych korzystaniem ze Zbiornika. Na koniec skarżący wskazał, odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 3, że posłużenie się nieznanymi przepisowi art. 116 ust. 1 Pr.o.śr. kryteriami wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikiem spalinowym, tj. bezpieczeństwo i ochrona przyrody, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowiska organ wskazał m.in., że celem zaskarżonej uchwały jest ochrona środowiska naturalnego, w tym w szczególności ochrona wód Zbiornika, który stanowi nie tylko istotny element lokalnego ekosystemu, ale jest również zbiornikiem retencyjnym oraz stanowi teren rekreacyjny o szczególnych walorach przyrodniczych. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie przekracza granic delegacji ustawowej. Zakaz dotyczy wyłącznie jednostek napędzanych silnikiem spalinowym, nie wyłączając jednocześnie możliwości korzystania ze zbiornika przez jednostki napędzane elektrycznie czy żaglowo. Odnosząc się do zarzutu braku pomiarów hałasu oraz konsultacji społecznych, organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie wymagają, aby tego rodzaju działania poprzedzały podjęcie uchwały o charakterze porządkowym, której celem jest ochrona zasobów przyrodniczych i zapewnienie racjonalnego korzystania z publicznych zbiorników wodnych. Uchwała ma charakter prewencyjny i dotyczy powszechnie znanego wpływu jednostek napędzanych silnikiem spalinowym na środowisko wodne i emisji hałasu. W związku z tym, brak lokalnych pomiarów nie oznacza braku podstaw do podjęcia uchwały. Ponadto, obowiązek przeprowadzania konsultacji społecznych nie wynika wprost z żadnego przepisu prawa materialnego w odniesieniu do uchwał tego rodzaju. Rada działała w granicach prawa, mając na względzie ochronę środowiska jako interes publiczny. Działania prewencyjne w zakresie ochrony środowiska mają charakter dopuszczalny i nie wymagają dowodów szkody, wystarczające może być realne ryzyko jej wystąpienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna, tzn. strona skarżąca wykaże, że posiada interes prawny lub uprawnienie w zaskarżeniu uchwały, który zostały naruszone jej postanowieniami. Zdaniem Sądu, analiza twierdzeń zawartych w skardze wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiego naruszenia, które dałoby się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikiem spalinowym na Zbiorniku Wodnym. W tym miejscu należy zauważyć, że przyznanie na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu, jest ustalenie naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Interes prawny rozumiany jest jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016. komentarz do art. 50). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się ponadto, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. W wyroku z dnia 4 września 2001 r. (sygn. akt II SA 1410/01) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nawet dalej idący pogląd, podkreślając, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wykazanie naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., należy do wnoszącego skargę. Sąd administracyjny jako dokonujący kontroli legalności zaskarżonych aktów, nie jest – co do zasady – uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności na okoliczność legitymowania się przez podmiot wnoszący skargę interesem prawnym do zaskarżenia wskazanego w skardze aktu i wykazania naruszenia tego interesu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego do zaskarżenia kwestionowanej uchwały w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikiem spalinowym na Zbiorniku Wodnym. Nie wskazał bowiem istnienia konkretnego przepisu prawa, z którego – w świetle przepisów zaskarżonej uchwały – mógłby wywodzić żądanie określonego działania ze strony organów administracji, lub przepisu prawa, którym został zobowiązany do powstrzymania się od określonego działania. Skarżący w treści skargi wskazał jedynie, że posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, albowiem wprowadza powszechny, czyli nieograniczony podmiotowo, zakaz powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego (art. 32 ust. 1 Pr.wod.). Interesu prawnego skarżącego nie sposób jednak wyprowadzić ze wskazanego przez niego art. 32 ust. 1 Pr.wod., jak stanowi bowiem jego treść, każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (art. 32 ust. 2 Pr.wod. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym w zaskarżeniu opisanej wyżej uchwały. Innymi słowy, podjęcie zaskarżonej uchwały nie wpłynęło bezpośrednio na sferę praw i obowiązków skarżącego, gdyż możliwość korzystania przez niego ze Zbiornika Wodnego służy jedynie do podejmowania czynności mających na celu zaspokojenie potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, czy amatorskiego połowu ryb. Takiej możliwości nie można jednak traktować w kategoriach posiadania przez skarżącego interesu lub uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. Brak jest tym samym przesłanek do stwierdzenia, że wprowadzenie spornego zakazu stanowi – jak wskazuje skarżący – naruszenie o bezpośrednim, aktualnym i realnym charakterze, a dopiero takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Reasumując stwierdzić należało, że Rada wprowadzając zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na Zbiorniku Wodnym B., nie naruszyła interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623), zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). Zaakcentować również należy, że uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyroki: NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex 81964; WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 97/09, Lex 553433). Mając na względzie powyższe, skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego postanowienia. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji znajduje zaś swoje oparcie w przepisie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy.