IV SA/Gl 97/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A w W. na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą Powiatowy Zespół Obsługi Finansowej Oświaty w T. oddala skargę Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargą Związek A reprezentowany przez pełnomocnika M. D. zaskarżył uchwałę Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie utworzenia powiatowej jednostki organizacyjnej pod nazwą Powiatowy Zespół Obsługi Finansowej Oświaty w T. Uchwale tej zarzucono rażące naruszenie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 854 z późn. zm.), art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości ( Dz. U. z 2002r. nr 76 poz. 694 z póżn. zm.) i art. 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249 poz. 2104). W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych wskazano, iż projekt uchwały stanowiącej przedmiot skargi przesłano do zaopiniowania przedstawicielom zawiązków zawodowych, a w tym Zarządowi Oddziału Związku A w T. Przesyłając projekt uchwały organ nie określił terminu do przedstawienia opinii. Mimo zwrócenia się do Starosty Powiatu [...] o podanie terminu, w którym powinna zostać przedstawiona opinia oraz o dodatkowe informacje istotne dla jej wydania, pytający Związek nie uzyskał koniecznych wyjaśnień. Rada Powiatu w T. podjęła natomiast uchwałę bez uzyskania opinii Związku A. W pozbawieniu prawa do przedstawienia opinii w sprawie dotyczącej utworzenia jednostki obsługi placówek oświatowych skarżący upatrywał naruszenia jego interesu prawnego. Przez uniemożliwienie zaopiniowania projektu zaskarżonego aktu pozbawiono bowiem związek zawodowy wypowiedzenia się w kwestii zwolnień pracowniczych w szkołach prowadzonych przez Powiat, a w konsekwencji pozbawiono go prawa do reprezentowania interesów pracowniczych zrzeszonych w nim osób. Według skarżącego zaskarżona uchwała dotyczyła praw pracowniczych, a więc związana była z przedmiotem działania związków zawodowych i powinna przed jej podjęciem uwzględniać ich stanowisko. Swoje racje skarżący wywodził w powołaniu się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 82/08, z którego wynikało, iż udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym regulowany jest ustawowo, a pominięcie związku w opiniowaniu projektu uchwały rady gminy stanowi istotne naruszenie prawa. W dalszym ciągu uzasadnienia skargi zakwestionowano zaskarżoną uchwałę pod względem merytorycznym W tym celu przedstawiono przepisy regulujące obsługę placówek oświatowych prowadzonych przez samorządy uznając, iż zostały one naruszone treścią zaskarżonego aktu. Z regulacji zawartej w przepisie art.5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572) wywiedziono obowiązek zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej organu prowadzącego szkołę, w celu wykonywania którego, zgodnie z treścią art. 5 ust.9 cytowanej ustawy, organy te mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną. Skarżący wskazał, iż przywołany przepis art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty przewiduje jeszcze inną formę obsługi finansowej szkół, a to powierzenie zadań z zakresu gospodarki finansowej pracownikom szkoły zgodnie z treścią art. 44 ust. 2 i art. 45 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego tylko ta forma obsługi finansowej jest prawidłowa. Dyrektor szkoły zatrudnia w takiej sytuacji głównego księgowego, a księgi rachunkowe prowadzone są w jednostce sektora finansów publicznych. Przepis art. 45 ust.1 ustawy o finansach publicznych stwierdza bowiem jednoznacznie, iż głównym księgowym jednostki jest jej pracownik. Główny księgowy realizuje powierzone mu przez dyrektora szkoły zadania, a jednym z kluczowych obowiązków dyrektora szkoły wynikających z art. 39 ustawy o systemie oświaty jest dysponowanie środkami określonymi w planie finansowych szkoły i zaopiniowanym przez radę szkoły. Z tego tytułu dyrektor ponosi odpowiedzialność za prawidłowe wykorzystanie tych środków i może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły. W opinii skarżącego potwierdzeniem zasady konieczności zatrudniania głównego księgowego w szkołach jest przepis art. 63 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2002r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.). Stwierdza się tam bowiem, że dyspozycja środkami pieniężnymi jest oddzielona od kasowego ich wykonania. Jednostki budżetowe dokonują wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a główny księgowy wykonuje przelew środków pieniężnych, po zatwierdzeniu wypłaty przez kierownika jednostki. Kolejnym przepisem potwierdzającym, zdaniem skarżącego, konieczność prowadzenia obsługi finansowej szkoły przez dyrektora szkoły za pośrednictwem zatrudnionego księgowego jest art. 11 ustawy o rachunkowości. Stanowi on, że księgi rachunkowe prowadzone są w siedzibie jednostki, a wyjątkowo, o czym mowa w ust.3 tego przepisu, księgi rachunkowe mogą znajdować się poza siedzibą jednostki, gdy powierzono ich prowadzenie podmiotowi prowadzącemu działalność usługową. Skarżący wskazał, iż takie brzmienie art. 11 ust. 3 ustawy o rachunkowości zostało mu nadane z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2009r. w miejsce dotychczasowego uregulowania dopuszczającego prowadzenie ksiąg rachunkowych poza siedzibą jednostki przez podmioty nie posiadające osobowości prawnej. Nowa regulacja wyklucza zdaniem Związku Zawodowego usługowe prowadzenie ksiąg rachunkowych przez jednostkę budżetową. Reasumując, skarżący oświadczył, iż zatrudnienie głównego księgowego w szkole jest koniecznością, a prawidłowy system kontroli i funkcjonowania szkoły mogą zapewnić jej pracownicy, co zgodne jest ze standardami kontroli finansowej zawartymi w Komunikacie Ministerstwa Finansów Publicznych z dnia 30 czerwca 2006r. w sprawie "Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ( Dz. Urz. Ministerstwa Finansów Nr 7 poz. 58). Skargę poprzedzało wezwanie do uchylenia zaskarżonej uchwały skierowane do Rady Powiatu w T. w dniu [...]. W wezwaniu tym zawarto argumenty powtórzone zasadniczo w przedstawionej wyżej skardze. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w T. wniosła o odrzucenie skargi ze względu na odniesienie się w niej do nieistniejącej uchwały. Wskazano, iż uchwała w sprawie utworzenia powiatowej jednostki organizacyjnej pod nazwą Powiatowy Zespół Obsługi Finansowej Oświaty w T. ma numer [...], a skarga dotyczy uchwały Nr [...]. Wniesiono równocześnie o oddalenie skargi ze względu na brak interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego do jej wniesienia. Organ wskazał, iż przedmiot uchwały nie powodował obowiązku przedstawienia jej projektu do konsultacji związkom zawodowym. Starosta przesyłając ten projekt Związkowi A działał więc z własnej inicjatywy, a nie w wykonaniu obowiązku ustawowego. Na poparcie swego stanowiska przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 9 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 333/05 i z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 332/05, w których potraktowano, uchwałę rady gminy o utworzeniu zakładu budżetowego jako akt indywidualny o charakterze organizacyjnym nie stanowiący aktu, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Dodatkowo podniesiono, iż nawet jeśliby przyjąć, że powołanie nowej powiatowej jednostki organizacyjnej w postaci Powiatowego Zespołu Obsługi Finansowej Oświaty mogłoby wpłynąć na dotychczasowe zatrudnienie pracowników administracyjnych szkół, to związki zawodowe posiadają instrumenty prawne wynikające z ustawy o związkach zawodowych, dzięki którym mogą skutecznie występować w obronie indywidualnego zatrudnienia w przypadkach tego wymagających. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku określenia terminu do przedstawienia opinii w piśmie przekazującym projekt uchwały do jej zaopiniowania, organ administracji wskazał, iż w dniu [...] odbyło się spotkanie zarządu powiatu z przedstawicielami związków zawodowych i na tym spotkaniu starosta określił ten termin wskazując na dzień [...] Z notatki służbowej z przebiegu spotkania wynika, iż przedstawiciel A nie kwestionował tego terminu oraz przedstawił opinię reprezentowanego związku w kwestii projektu uchwały. Zrzutu o pozbawieniu skarżącego prawa do wyrażenia opinii na temat projektu aktu prawnego uznano więc za niezasadny. Organ oświadczył nadto, iż wezwany do usunięcia naruszenia prawa zajął swoje stanowisko na sesji z dnia [...] a stanowisko to było podane do informacji publicznej poprzez zamieszczenie w dniu [...] na stronach BIPu , jako protokoł z sesji Rady Powiatu. Ponadto przesłano skarżącemu pismo sekretarza powiatu informujące o trybie załatwiania sprawy. Akta przedstawione Sądowi wraz ze skargą zawierały odpis uchwały Rady Powiatu w T. Nr [...] z dnia [...] z treści której wynikało iż tworzy się z dniem 1 stycznia 2009r. powiatową jednostkę organizacyjną pod nazwą Powiatowy Zespół Obsługi Finansowej Oświaty w T. § 4 uchwały stanowił, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że zapewniając jednolitą obsługę finansową szkół i placówek oświatowych odciąży się dyrektorów szkół i tych placówek od wykonywania czynności niezwiązanych bezpośrednio z nadzorem pedagogicznym, wzmocni kontrolę, a także spowoduje oszczędności środków budżetowych powodując możliwości przesunięć wygospodarowanych oszczędności na realizację zadań dydaktycznych. Wyjaśniono także, iż reorganizacja obejmie niewielką liczbę pracowników, łącznie 20,5 etatu, a osobom tym zapewni się pracę na dotychczasowych warunkach w nowo powstałej jednostce. Projekt uchwały wraz z pismem przewodnim z dnia [...] informującym, iż organ, działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych prosi o wydanie opinii, przekazany został związkom zawodowym, w tym Oddziałowi Związku A w T. W dniu [...] odbyło się spotkanie Zarządu Powiatu w T. i przedstawicielami związków zawodowych działających w oświacie, w tym Związku A, M. D. Jak wynikało z protokołu sporządzonego z tego spotkania, w odpowiedzi na pytanie przedstawiciela [...] w jakim terminie związki zawodowe są zobligowane do przedstawienia opinii o projekcie, gdyż terminu tego w pismach skierowanych do nich nie wyznaczono, Starosta Powiatu w T. poinformował, iż oczekuje opinii związków zawodowych do dnia [...], a więc w terminie 30 dni od otrzymania przez związki pisma zawierającego prośbę o ustosunkowanie się do projektu uchwały. Związek A Zarząd Oddziału w T., pismem z dnia [...] zwrócił się do Starosty Powiatu [...], o umożliwienie przedstawienia swojej opinii po dniu [...] ze względu na konieczność dokładnego przeanalizowania projektowanego aktu. Zwrócono się nadto o przekazanie dodatkowych informacji dotyczących skutków uchwały w postaci zwolnień pracowniczych. W odpowiedzi na wskazane pismo Starosta Powiatu T. nie przekazał informacji, o które wnioskowano lecz zwrócił uwagę, iż kwestie te zostały dokładnie omówione na wspólnym spotkaniu w dniu [...] na którym związki zawodowe poinformowane zostały także o konieczności przedstawienia swojej opinii w terminie do dnia [...], gdyż projekt uchwały zostać miał wprowadzony do porządku obrad na sesji Rady Powiatu w dniu [...] W dniu [...] Starosta Powiatu w T. wystąpił ponownie do Prezesa Oddziału Związku A w T. o zaopiniowanie projektu do uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr [...] podjętej w dniu [...] określając tym razem termin 21 dni do przedstawienia opinii. Projekt uchwały przedstawionej do zaopiniowania dotyczył § 1 uchwały Nr [...] i zmieniał poprzednie jego brzmienie w ten sposób, iż Powiatowy Zespół Obsługi Finansowej Oświaty w T. tworzyć się miał z dniem [...], a nie z dniem[...] Związek A Zarząd Oddziału w T. pismem z dnia [...] udzielił łącznej odpowiedzi na wezwania Starosty Powiatu w T. z dnia [...] i [...] Odpowiedź ta zwierała negatywną opinię zarówno, co do uchwały Nr [...], jak i proponowanej jej zmiany. Podkreślono, że uchwała Nr [...]zapadła bez wymaganej przez przepisy prawa opinii związków zawodowych, a nadto przywołano argumenty podniesione później w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W dniu [...] Związek A Oddział w T. wezwał Starostę Powiatu w T. uchylenia uchwały Nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie sekretarz Powiatu poinformował Związek o przekazaniu jego stanowiska radnym podczas sesji Rady Powiatu w dniu 25 listopada br. Wskazał, iż następnie przekazano wezwanie do kancelarii prawnej Starostwa celem wydania opinii prawnej. Po uzyskaniu opinii pismo przekazano do wiadomości właściwym merytorycznie Komisjom Rady Powiatu. Z protokołu Nr [...] z sesji Rady Powiatu[...] odbytej w dniu [...] wynikało, iż w punkcie 11 dyskusji przedstawiono stanowisko Związku A Oddział w T. wobec uchwały Nr [...], jednakże uznano, że zakwestionowana przez związki zawodowe uchwała ma charakter aktu organizacyjnego i nie wymaga dla swego bytu opinii związku zawodowego. Protokół ten wprowadzono na strony BIPu Starostwa Powiatowego w T. w dniu [...]. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący dokonał sprostowania skargi w ten sposób, iż określił zaskarżoną uchwałę, jako uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] Nr [...] w miejsce omyłkowo wskazanego w skardze numeru [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Są zatem właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie działają jednakże z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Wśród uprawnionych do wniesienia skargi na akt samorządu terytorialnego podmiotów wymienić można bezspornie wojewodów. Kompetencja organu nadzorczego do samodzielnego stwierdzania nieważności wydanego przez organu samorządu terytorialnego aktu została bowiem ograniczona w czasie, a po upływie 30 dni od doręczenia takiego aktu organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w ustawach ustrojowych przyznane zostało także innym podmiotom. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1591) i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572) określają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". W przeciwieństwie zatem do organu nadzoru, którego uprawnienia do zaskarżenia aktów samorządu terytorialnego nie zostały ograniczone żadnym warunkiem, podmiot, o którym mowa w przywołanych wyżej przepisach musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Ponadto wniesienie przez niego skargi do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Bezwzględnie w tej grupie podmiotów znajduje się związek zawodowy. Jak z powyższego wynika, skarga wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w pierwszej kolejności obliguje sąd administracyjny do zbadania warunku formalnoprawnego, a to do skontrolowania istnienia "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia". W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można do zbadania legitymacji prawnej skarżącego. Jest to sui generis kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepis art. 28 ani też przepis art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę podmiot nie tylko musi wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem do wniesienia skargi. Tytuł do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wymaga bowiem nadto, by interes ten lub uprawnienie zostały już naruszone. Badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a jej brak nakazuje oddalić skargę, a nie odrzucić, co dzieje się w przypadku braku "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia". Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Powracając na grunt badanej sprawy zauważa się, iż skarżący wystąpił z wezwaniem o uchylenie zaskarżonej uchwały, co można potraktować, jako wezwanie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o samorządzie powiatowym. Jak wynika z akt sprawy, a potwierdzone jest w odpowiedzi na skargę, na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Powiatu ustosunkowała się na sesji z dnia [...] Protokół z sesji zamieszczono na stronach internetowych BIPu w dniu [...] Żadna inna, merytoryczna odpowiedź nie została przekazana skarżącemu w związku z jego wezwaniem. Organ administracji nie udzielił zatem odpowiedzi na wezwanie w terminie 30 dni od otrzymania go, nie udzielił także takiej odpowiedzi w terminie następnych 30 dni. W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu powiatu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy ustrojowej organ ma obowiązek stosować się do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 k.p.a. Bieg jego rozpoczyna się od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym terminie organ zobligowany jest do zajęcia stanowiska i przekazania go wzywającemu. Natomiast skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wzywający wnosi w terminie między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego w ciągu miesiąca (art. 35 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 4 p.p.s.a). Jedynie, gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie zostałaby doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem nawet uznać twierdzenia organu, że odpowiedzi udzielił poprzez strony BIPu, co jest wysoce kontrowersyjnym poglądem, to i tak odpowiedź ta nastąpiła już po wniesieniu skargi. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż spełniona została w sprawie formalnoprawna przesłanka wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga w rozpoznawanej sprawie złożona została w dniu [...] a wezwanie o usunięcie naruszenia prawa skarżący skierował w dniu [...] Tym samym Sąd przeszedł do oceny legitymacji prawnej skarżącego. W skardze interes prawny do jej wniesienia określony został poprzez wskazanie na naruszenie regulacji zawartej w treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 854 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego pozbawienie Związku A Oddział w T. uprawnienia do zaopiniowania uchwały podjętej przez Radę Powiatu w T. w sprawie utworzenia powiatowej jednostki organizacyjnej pod nazwą Powiatowy Zespół Obsługi Finansowej Oświaty w T. pozbawiło związek zawodowy wypowiedzenia się w kwestii zwolnień pracowniczych w szkołach prowadzonych przez Powiat, a w konsekwencji pozbawiono go prawa do reprezentowania interesów pracowniczych zrzeszonych w nim osób. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Było zatem konieczne poddać analizie przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, by ustalić, czy istotnie przepis nadawał skarżącemu bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Statut Związku A złożony do akt sprawy, a w szczególności zapis jego art. 18 ust.1 , a nadto art. 23 ust. 1 pozwala przyjąć, iż Zarząd Oddziału Związku A w T. był "odpowiednią władzą statutową reprezentatywnej organizacji związkowej" w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Zgodnie z zapisem zawartym w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych był zatem uprawniony do przedstawienia opinii w stosunku do projektu aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Zważyć należy, iż prawo opiniowania przez związki zawodowe projektów tworzonego prawa, do dnia [...] dotyczyło włącznie projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Wskutek nowelizacji ustawy o związkach zawodowych ustawą dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) uprawnienie związków zawodowych objęło założenia i projekty aktów prawnych. Aktem prawnym może być akt normatywny, jako rezultat tworzenia prawa, a także działanie uprawnionego organu w celu wywołania skutków prawnych. Można wyróżnić akty prawne powszechnie obowiązujące, jak również indywidualne, mające ograniczone, określone oddziaływanie. Pojęciem "akt prawny" posługuje się również ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 68 poz.449 ), jednakże ani w tej ustawie ani w ustawie o związkach zawodowych nie nadano temu pojęciu określonych treści. Mając na względzie racjonalnego ustawodawcę trudno byłoby jednak uznać, iż poddaje on obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe projekty aktów prawnych nie mających charakteru generalnego. Zwłaszcza, że akty indywidualne dotyczące spraw pracowniczych poddane zostały kontroli związków zawodowych w innej normie prawnej, a to w przepisie art. 26 ustawy o związkach zawodowych. W drodze stosowania prawa pojęciu "akt prawny" , użytemu w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych nadano już określone znaczenie. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odwołać się do stanowiska sądów administracyjnych oraz literatury prawniczej , aby móc ocenić , czy w istocie skarżącemu, z mocy art. 19 ust.1 przysługiwało uprawnienie do zaopiniowania zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w T. Przede wszystkim wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 9 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 333/05 publ.publ. LEX nr 228249. w którym stwierdzono, iż pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się bowiem do tego, aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Te bowiem ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych, dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych. W tym miejscu trzeba podnieść, że nie jest istotne to czy akt indywidualny jest kierowany na zewnątrz administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej czy też jest kierowany do wewnątrz aparatu administracji publicznej, przybierając formę aktu indywidualnego organizacyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w niepublikowanym wyroku z dnia 30 listopada 2004 r. (3 II SA/Wr 2027/03),. Wskazano tam, iż w doktrynie dzieli się formy działania administracji publicznej na czynności prawne i faktyczne, a w ramach pierwszej grupy wyróżnia się akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych w układzie zewnętrznym zalicza się przepisy powszechnie obowiązujące, a w układzie wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą tych aktów jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Do aktów indywidualnych zewnętrznych należą decyzje administracyjne, a w sferze wewnętrznej akty indywidualne nie mają jednolitego charakteru, są skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, mogą przybierać postać regulacji organizacyjnych czy polecenia służbowego. Z takiej klasyfikacji wynika, że pojęcie aktu prawnego użytego w ustawie o związkach zawodowych odnosi się do aktów generalnych. Inne rozumienie prowadziłoby do stanowiska, że każda czynność prawna organu władzy jest aktem prawnym. Objęcie różnych form działania organów samorządu terytorialnego jednym pojęciem uchwały nie może prowadzić do braku zróżnicowania trybu podejmowania określonego rodzaju uchwał i takie zróżnicowanie musi być uwzględniane przy określeniu zakresu obowiązku określonego w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W konsekwencji należy uznać, że wymóg konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego. Za taką wykładnią przemawiają także inne przepisy ustawy związkowej - art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2. Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w procesie stanowienia aktów prawnych i w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania należy zatem ograniczać do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczących nieokreślonej grupy osób. Akt indywidualny, który pośrednio wpływa na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi pracy, może być przedmiotem zaskarżenia na podstawie przepisów prawa we właściwym trybie (art. 23 ust. 2 powołanej ustawy). Podobny pogląd znaleźć można także w wyjaśnieniach Jerzego Korczaka "Zasady współpracy organów samorządu terytorialnego z partiami politycznymi i innymi organizacjami pozarządowymi". publ. NSZ 2004/2/12. Konieczne w tym miejscu jest przeto przejście do oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Doktryna i judykatura uważa, że przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające organizację urzędów i instytucji samorządowych należy zaliczyć do norm prawa wewnętrznie obowiązującego. Tworzenie jednostek budżetowych jest zatem sprawą wchodzącą w zakres prawa wewnętrznie obowiązującego. Przypomnieć tu można stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn I SA 721/2000 LEX nr 57173 i w oparciu o nie stwierdzić, iż uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Adresatem takiej uchwały nie jest jednak społeczność lokalna, bo wprost do niej ona się nie odnosi. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Zaskarżony akt, wydany z powołaniem się na przepis art. 21 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) kreuje nową jednostkę budżetową. Jest więc typowym aktem indywidualnym o charakterze organizacyjnoprawnym. Ani z przepisu art. 21 ust. 1 , ani z przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, że tworząc jednostkę budżetową właściwy organ nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd, nie wynika, by statut budżetowej jednostki organizacyjnej miał mieć charakter aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) i by powołane przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia aktu o takim charakterze. Samo upoważnienie do podjęcia określonego aktu, w tym także aktu generalnego, nie przesądza o jego charakterze. Budżetowa jednostka organizacyjna, a do takich zalicza się utworzony zaskarżoną uchwałą Powiatowy Zespół Obsługi Finansowej Oświaty w T. nie ma samodzielnego charakteru, jej byt prawny zależy od organu, który tę jednostkę utworzył. Powiatowy Zespół Obsługi Finansowej Oświaty w T. jest jednostką organizacyjną podległą jednostce samorządu terytorialnego – powiatowi, a podjęte na podstawie upoważnienia ustawowego przez właściwy organ akty generalne skierowane do tej jednostki mają charakter aktów wewnętrznych ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 353/07 ONSAiWSA 2008/3/50). Zaprzecza to tym samym, by brak przedstawienia do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały naruszał uprawnienie skarżącego. Uprawnienie to bowiem realnie nie istniało, a skarga wywodzącą się z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym musi opierać się o naruszenie realnego i bezpośredniego prawa. Faktyczne przedłożenie do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, nie zmieniało charakteru uprawnienia skarżącego. Odnosząc się na marginesie sprawy do stanowiska skarżącego, iż brak określenia terminu do zaopiniowania projektu uchwały w rzeczywistości uniemożliwiał związkowi działanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż ustawodawca przedstawił w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych najkrótszy wymagany termin, a w braku przedstawienia przez organ zwracający się o zaopiniowanie projektu aktu innego, ten termin należy traktować, jako wiążący. Biorąc pod uwagę pozostałe zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie wskazuje, iż skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis. Nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot nie powołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Mając powyższe na względzie orzeczono po myśli art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.