II SA/Wr 403/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...] oddala skargę Decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 148 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.L., Wójt Gminy M. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "wydobywaniu kopalin: granitu ze złoża "[...] metodą odkrywkową, przy użyciu materiałów wybuchowych", w granicach działki nr [...], AM-1, obręb Ch., których inwestorem jest Spółka A w S.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z akt dotyczących w/w postępowania wynika, że oddziaływanie przedsięwzięcia ograniczy się do granic działki nr 180/2, stanowiącej własność Spółki A. Zgodnie zaś z danymi ewidencji gruntów właścicielem nieruchomości Ch. nr 39 (działka nr 175/3) są E.Ł.-L. i A.L., w związku z czym J.L. nie posiada tytułu prawnego do w/w nieruchomości. Wobec tego nie można uznać, że miała ona wymagany art. 28 k.p.a. interes prawny w toczącym się wówczas postępowaniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji wznawia postępowanie w przypadku jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika natomiast, że J.L. wróciła do Polski z kilkuletniego pobytu dnia 28 października 2007 r., zaś do miejsca zamieszkania powróciła w styczniu 2008 r., gdzie dnia 13 stycznia 2008 r. powzięła informacje o zakończonym decyzją z dnia [...] Nr [...] postępowaniu. Ponieważ był to wyjazd wieloletni a postępowanie prowadzone było w okresie od czerwca 2005r. do lutego 2007r. J.L., jako przebywająca w tym czasie poza granicami kraju, fizycznie nie mogła brać udziału w przedmiotowym postępowaniu i nie było możliwości powiadomienia jej o prowadzonym postępowaniu. Nie można zatem uznać, w ocenie organu, że ewentualny brak udziału strony w prowadzonym postępowaniu nie ma charakteru zawinionego w sytuacji, gdy przebywała ona poza granicami kraju przez kilka lat i powróciła po ostatecznym zakończeniu postępowania. Wobec tego faktu do wznowienia postępowania nie może mieć zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.L., podnosząc że organ I instancji nie powiadomił jej o wszczętym w sprawie postępowaniu. Strona dodała, że pomimo przebywania poza granicami kraju znalazłaby sposób aby uczestniczyć w postępowaniu. Równocześnie podniosła, że pomimo iż nie jest właścicielką nieruchomości w miejscu zamieszkania /Ch./, to skutki przyszłej działalności górniczej dotyczą także i jej w takim samym stopniu jak rodziców będących współwłaścicielami nieruchomości. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl zaś art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia poza wyjątkiem wynikającym z art. 46a ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są strony, którymi może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji organ przyjął, że przymiot stron w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności znajdują się władający nieruchomościami, posiadający inne prawa rzeczowe swoim zakresem zbliżone do prawa własności. Właścicielami zaś nieruchomości Ch. 39 (działka nr 175/3) są E.Ł.-L. i A.L., natomiast J.L. nie posiada tytułu prawnego do powyższej nieruchomości. W świetle powyższego stanu faktycznego i prawnego, zdaniem Kolegium, J.L. nie posiada przymiotu stron w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. Niezależnie od powyższego Kolegium dodało, że z załącznika graficznego nr 2, 3 i 4 do decyzji Nr [...] wynika, że działka nr 175/5 stanowiąca współwłasność E.Ł.-L. i A.L. jest położona poza terenem górniczym, a więc poza przestrzenią objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Nadto z charakterystyki przedsięwzięcia (załącznika nr 1 do w/w decyzji) wynika, że eksploatacja granitu ze złoża wiązać się będzie z emisją pyłów i hałasu, których oddziaływanie ograniczone będzie wyłącznie do granic wyrobiska a zakres prac wydobywczych nie będzie powodował powstawania przekroczeń dopuszczalnych norm emisji hałasu do środowiska. Biorąc zaś pod uwagę wykonane obliczenia strefy rozrzutu na poziomie 61m oraz odległość do najbliższej zabudowy mieszkaniowej około 190m od terenu górniczego prowadzone prace nie będą oddziaływać na w/w zabudowę. Propagacja drgań sejsmicznych, przenoszenie fali podmuchu i rozrzutu odłamków skalnych będą ograniczone do granic terenu górniczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J.L., zarzucając naruszenie przepisów art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji. Strona podniosła w niej, że jest mieszkanką Chwałkowa, zaś przedmiot postępowania dotyczy bezpośrednio jej prawa i interesów, ponieważ od urodzenia zamieszkuje na nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki nr 180/2. Zakwestionowała rozrzut, który według decyzji jest nie większy niż 61m, choć rozrzut ten niezmiennie, od dawna przekracza tę wartość (przykładowo w styczniu 2007 r. wynosił 240m, tak że odłamek skalny o wadze ok. 7kg spadł na jej posesję). Mimo to skarżąca nie otrzymała zawiadomień o poszczególnych czynnościach postępowania, ani też nie doręczono jej decyzji Wójta z dnia [...]. Ponadto eksploatacja złoża granitu w bezpośredniej bliskości domu skarżącej stwarza stałe i realne zagrożenie dla życia i mienia jej oraz jej rodziców. Od wielu lat cierpią od skutków prowadzonej działalności górniczej: na głowy spadają odłamki i pył skalny, budynki mieszkalne są wstrząsane przy każdym wybuchu, całodzienny hałas i zapylenie pochodzące od zakładu przeróbczego działającego w odległości ok. 20m od granicy nieruchomości skarżącej. Nadto zdaniem skarżącej argumentacja zawarta w uzasadnieniach decyzji zarówno organ I jak i II instancji jest nieprzekonująca i prawnie wątpliwa, bowiem nie będąc nawet jeszcze właścicielką nieruchomości narażonej na skutki działalności górniczej, skarżąca ma prawa strony jako jej stała mieszkanka, gdyż opisane zagrożenia dotyczą skarżącej w tym samym stopniu co współwłaścicieli nieruchomości. W tym samym bowiem stopniu narażone jest jej życie, zdrowie i mienie. J.L. zarzuciła także, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami będącymi jej podstawą prawną, a także z art. 28 i n. k.p.a.., a nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało w jaki sposób zastosowane przepisy art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 3 k.p.a. miałyby przemawiać przeciwko wznowieniu postępowania. Z tych względów zaskarżona decyzja narusza zdaniem skarżącej również przepis art. 107 § 3 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego ustalonego w chwili wydania decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga J.L. nie może być uwzględniona, jako że uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności, przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym. Podstawą zaś jej wydania stanowi przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że J.L. pismem z dnia 4 lutego 2008r. powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "wydobywaniu kopalin: granitu ze złoża "[...] metodą odkrywkową, przy użyciu materiałów wybuchowych", w granicach działki nr 180/2, AM-1, obręb Ch., których inwestorem są Spółka A w S.. Skarżąca podniosła, że nie miała możliwości brania udziału w postępowaniu w w/w sprawie, a w którym Jej zdaniem - jest stroną. Swój wniosek o wznowienie postępowania skarżąca uzasadniła tym, że od urodzenia mieszka w Ch. na posesji bezpośrednio przylegającej do obszaru złoża "[...]". Przedmiot postępowania dotyczy Jej interesów życiowych, ponieważ przedmiotowe zamierzenie negatywnie oddziaływuje na nieruchomość w której zamieszkuje. Ponadto skarżąca wskazała, że o potrzebie zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania przekonała się w dniu 13 stycznia 2008r., tj. po powrocie do kraju z kilkuletniego pobytu za granicą. Dowiedziała się wówczas od rodziców A.L. i E.Ł.-L., a także od ciotki M.T. o losach postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na wydobywanie kopalin na sąsiedniej działce. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a.. Niesporne jest w sprawie, że działka nr 180/2, stanowiąca własność Spółki A, sąsiaduje wprawdzie z działką nr 175/3 /Ch. nr 39/, jednakże zgodnie z wypisem ewidencji gruntów właścicielami tej nieruchomości są jedynie E.Ł.-L. i A.L. - rodzice skarżącej. Niesporne jest także, że J.L. nie posiada i nie posiadała tytułu własności do w/w nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika również by skarżąca posiadała inne ograniczone prawo rzeczowe związane z działką nr 175/3. Niewątpliwe jest w sprawie, że podstawę materialnoprawną opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 92 ze zm.). Zasadniczą zatem kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, mając przy tym na względzie przepisy w/w ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. I tak w myśl postanowień art. 46a ust. 1 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia, poza wyjątkiem wynikającym z art. 46a ust. 2 ustawy. W związku z tym zachodzi pytanie, podmiot ten jest jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, czy też mają prawo brać w nim udział również inne podmioty. Zgodnie z postanowieniami art. 28 k.p.a. podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są strony, którymi może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego, aby zdobyć przymiot strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że może być ono wszczęte tylko z inicjatywy pewnej grupy podmiotów, nie wyklucza uczestnictwa w nim innych osób jako stron postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być jednak osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny" /por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, publ. Lex, nr 43360; podobnie postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1242/97, publ. Lex, nr 32727/. Na tej podstawie należy przyjąć, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty jedynie mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie /M. Bar, J. Jendrośka, Proces inwestycyjny a ochrona środowiska: decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny poradnik, Wrocław 2005, s. 58/. Należy również podkreślić, że w grupie tej, oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności, znajdą się również władający nieruchomościami, posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności /zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 758/04, niepubl./. Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że przymiot strony w postępowaniu w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia będą posiadać podmioty będące właścicielami nieruchomości narażonych na oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia bądź legitymujący się innym prawem rzeczowym zbliżonym do prawa własności. Konsekwencją powyższego jest to, że osoba niebędąca właścicielem lub nie posiadająca innego prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, nie może również skutecznie domagać się weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym. Skoro zatem skarżąca nie dysponowała tytułem własności, jak również nie dysponowała innym prawem rzeczowym do nieruchomości Ch. nr 39 /działka nr 175/3/, to nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia / art.28 k.p.a. w związku z art.46a ust.1 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska.. Również w nadzwyczajnym postępowaniu zmierzającym do weryfikacji opisanej wyżej ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w trybie wznowieniowym, status materialnoprawny i procesowy skarżącej nie uległ zmianie, jako że nadal nie posiada przymiotu strony. Podkreślić przy tym należy, że status strony nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, lecz wynika z przepisów prawa materialnego. Interes faktyczny, który skarżąca posiada w tej sprawie, zamieszkując w budynku położonym na działce nr 175/3, nie skutkuje możliwością przypisania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak to już wyżej Sąd podkreślił, że interes prawny musi by osobisty, własny i indywidualny. Interesu tego nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeśli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny /por.J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 646/95, publ. OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. 1/. Brak u skarżącej statusu strony zarówno w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...], jak i w postępowaniu wznowieniowym – nadzwyczajnym dot. tej decyzji, powoduje, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...]. W tej sytuacji podnoszone przez J.L. uciążliwości wynikające z eksploatacji złoża granitu, tj. spadające odłamki skalne, pył skalny, wstrząsy, którym poddawane są budynki mieszkalne, a spowodowane wybuchami, całodzienny hałas i zapylenie pochodzące od zakładu przeróbczego, aczkolwiek bardzo ważkie z punktu widzenia skarżącej , w niniejszej sprawie nie mają istotnego znaczenia. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi w/w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić skargi J.L z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.