II SA/Wr 406/17

Dnia 28 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. ustalił na rzecz W. K. warunki zabudowy dla terenu położonego we W. przy ulicy K. (działka nr 200/12, Am 11, obręb [...]) dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, urządzeń budowlanych i zjazdu z działki nr 75/2, AM 12, obręb [...] na działkę nr 200/12. Decyzja powyższa za zgodą dotychczasowego jej adresata została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] na rzecz A. Sp. z o.o., która to spółka przejęła wszystkie warunki zawarte w decyzji nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent W. – po rozpatrzeniu wniosku M. J. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] r. nr [...], jako podstawę wznowienia wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie złożonym w dniu 7 listopada 2016 r. M. J. zażądał wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] dotyczącej warunków zabudowy. Żądanie wstrzymania wykonania decyzji nie zostało przez wnioskodawcę uzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nadto okoliczności sprawy oraz materiał dowodowy dotychczas zebrany w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, jak również wznowienia postępowania nie wskazują zdaniem organu, by istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...]. Organ stwierdził, że ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty prowadzi do konkluzji, że brak jest podstaw do wydania decyzji o innej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. J. wskazał, że organ posługuje się w nim niejasną kategorią prawdopodobieństwa i rozstrzygnięcie to ma charakter arbitralny. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podał, że wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest możliwe przy spełnieniu trzech przesłanek. Po pierwsze, decyzja znajdująca się w obrocie prawnym musi być wykonalna. Po drugie, zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Po trzecie, wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie gdy postępowania zostało wznowione. W przypadku odmowy wznowienia postępowania, wstrzymanie decyzji jest niedopuszczalne. W ocenie Kolegium przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania decyzji nie zostały spełnione. Organ wskazał, że wykonalność decyzji o warunkach zabudowy polega jedynie ma możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Nie uprawnia ona natomiast do rozpoczęcia robót budowlanych. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została już wykonana i wstrzymanie jej wykonalności jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy została wykonana. Dodatkowo zdaniem organu II instancji brak jest podstaw do wysnucia jakiegokolwiek stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nr [...]. Nie godząc się z opisanym wyżej postanowieniem J. U., J. D., H. K. i T. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 28, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że M. J. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Naruszenie powyższych przepisów postępowania administracyjnego, to zdaniem skarżących, również brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, związanego z ustaleniem kręgu podmiotów, które powinny występować w charakterze strony oraz zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez M. J.. Zarzucili ono organowi nieuzasadnione pozbawienie M. J. czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Działający w imieniu skarżących pełnomocnik zarzucił zaskarżonej "decyzji" także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że M. J. nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu w związku z ustaleniem warunków zabudowy terenu. Zdaniem autora skargi naruszony został także § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne stwierdzenie przez organ, że planowana inwestycja będzie realizowana w warunkach śródmiejskich, podczas gdy obszar ten nie stanowi centrum ani dzielnicy w centrum miasta. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej "decyzji" i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Cała argumentacja zawarta w skardze nie odnosi się do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], a do decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta W. nr [...]. Brak jest w skardze jakiegokolwiek odniesienia do zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ II instancji wskazał, że nie zaistniały przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę w części pochodzącej od J. D., H. K. oraz T. K., albowiem wpis sądowy od skargi w części pochodzącej od ww. skarżących nie został uiszczony. Dnia 29 sierpnia 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania A. Sp. z o.o., w którym podniesiono, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uczestnik postępowania wskazał, że podnoszone w skardze zarzuty wzajemnie się wykluczają. W całości przychylił się do argumentacji organu. Stwierdził nadto, że w niniejszej sprawie brak jest szczególnej regulacji, która dopuszczałaby skarżących do działania w ochronie interesu prawnego innego podmiotu. Brali oni udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji lokalizacyjnej, dysponowali środkami ochrony dla obrony swoich praw. Wobec tego ich interes w zaskarżeniu postanowienia SKO z dnia [...] r. ma co najwyżej charakter interesu faktycznego. Zdaniem uczestnika samo przyznanie M. J. statusu strony lub odmowy przyznania mu takiego statusu w żaden sposób nie narusza praw skarżących. Pośrednio natomiast skarżący zmierzają w ten sposób do wzruszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednak również to, w ocenie uczestnika, nie generuje interesu prawnego w zaskarżeniu, skoro byli uczestnikami tamtego postępowania i mieli możliwość wzruszenia decyzji Prezydenta W. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Kontrola ta , co zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powyższy przepis upoważnia organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania - z urzędu lub na żądanie strony - wykonania decyzji ostatecznej kończącej postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie postępowania, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu ( por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10 - CBOSA). W art. 152 § 1 k.p.a. ustawodawca posłużył się terminem "prawdopodobieństwo", którego nie można utożsamiać z koniecznością udowodnienia określonych okoliczności. Przypomnieć też należy, że w postępowaniu, o jakim mowa w 152 § 1 k.p.a., organ nie bada merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej decyzją ostateczną i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. W kontekście przywołanych wyżej przepisów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że skargę na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy – które to postanowienie wydane zostało w wyniku rozpatrzenia żądania M. J. zgłoszonego w postępowaniu wznowieniowym opartym o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wniosła J. U. a więc osoba, która nie posiada interesu prawnego w skutecznym kwestionowaniu przed sądem orzeczenia w którym organ administracji odmawia przymiotu strony postępowania osobie która nie brała w nim udziału. Co jednak istotne, skarżąca kwestionując postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej nie wskazała na żadne okoliczności, które miałyby wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej, lecz przedstawiła zarzuty skierowane przeciwko decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia we wznowionym postepowaniu (na wniosek M. J.) decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy. Co więcej w oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r." ( decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...]r. – przyp. Sądu). W skardze nie podważono natomiast w żaden sposób argumentacji organów wskazujących na brak podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji. W odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze zauważyć zatem należy, że zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego kwestionujące ocenę organów, co do posiadania przez M. J. przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nie mogły być uwzględnione. Trzeba bowiem wyjaśnić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut braku zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym może podnieść skutecznie osoba, która uważa, że jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Wiąże się to z tym, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) u.p.p.s.a powiązany jest z przepisami o wznowieniu postępowania zawartymi w rozdziale 12 działu II K.p.a. Skoro wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić wyłącznie na podstawie wniosku strony, która powołuje się na tę podstawę wznowieniową (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy), to również tego rodzaju zarzut w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi pochodzić od strony, która tak twierdzi. Jako reprezentatywny w tej kwestii, wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2017 r., wydany w sprawie do sygn. II OSK 2920/15, w którym Sąd ten wskazał, że "tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału". Z tych też względów skarga pochodząca od J. U. a dotycząca postanowienia wpadkowego (o wstrzymanie wykonania decyzji) w postępowaniu wznowieniowym – w okolicznościach niniejszej sprawy - nie mogła być uwzględniona. Nie budzi wątpliwości, że osoby te pomimo, że brały udział w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nie mają uprawnienia do wnioskowania o wznowienie postępowania w imieniu M. J.. Kwestia pominięcia go w postępowaniu lokalizacyjnym nie dotyczy ich interesu prawnego, w konsekwencji brak też podstaw do skutecznego podnoszenia przez nich zarzutu zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z tej to przyczyny, że inny osoba (tu M. J.) nie brał w nim udziału. Uzupełniająco tylko zauważyć można, że nie budzą zastrzeżeń wywody Kolegium argumentujące, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonalności decyzji. Jak trafnie wskazał organ - na etapie właściwym dla wydania kontrolowanych postanowień – wynikające z akt oraz z wniosku o wznowienie postępowania okoliczności sprawy, nie uzasadniały prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 1[...] r. w trybie art. 152 k.p.a., co uzasadniałaby wstrzymanie wykonania tej decyzji. W toku postępowania wyjaśniającego organy dokonały pod tym kątem, ponowną analizę zakresu oddziaływania inwestycji zgodnie z wymogami art. 152 k.p.a. m.in. w oparciu o posiadaną dokumentację kwestionowanej decyzji, która wykazała, że działka stanowiąca własność M. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Wstępny brak uznania działki wnioskodawcy za działkę która w sposób oczywisty znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, przy jednoczesnym braku istnienia wobec decyzji ustalającej warunki zabudowy dowodów twierdzących wprost inaczej, stanowi przesłankę trafnie sformułowaną dla potrzeb wydania kontrolowanego postanowienia - jako nie determinującą prawdopodobieństwa uchylenia objętej wznowieniem decyzji. W aktach sprawy brak też innych dowodów wskazujących wprost, bez konieczności badania legalności kwestionowanej decyzji, na konieczność wstrzymania wykonania tej decyzji z uwagi na naruszenie interesów prawnych wnioskodawcy w sposób niedopuszczony prawem. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.