II SA/Wr 41/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na poszerzeniu i utwardzeniu drogi zwyczajowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia J. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na poszerzeniu i utwardzeniu drogi przebiegającej przez działki nr [...] i [...], obręb B., gmina S. Jak wynika z motywów postanowienia organu odwoławczego, orzeczenie organu pierwszej instancji miało podstawę w dyspozycji art. 97 § 1 pkt 1 kpa, nakazującym zawieszenie postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron postępowania. Organ odwoławczy opisał przy tym cały dotychczasowy przebieg czynności procesowych w sprawie. Zwrócił też uwagę, że organ pierwszej instancji wystąpił do Wójta gminy S. o podanie spadkobierców po zmarłych: Z. M., M. M. oraz G. M., którzy byli współwłaścicielami nieruchomości wspólnej (działka nr [...]) oraz właścicielami lokali mieszkalnych nr 2 (Z. M.) i nr 3 (M. i G. M.). Wójt gminy nie dysponował jednak żadnymi informacjami w tym temacie wskazując przy tym, że w rejestrze podatkowym nadal te osoby figurują. W ocenie organu odwoławczego obowiązek zapewnienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom implikuje konieczność zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych wskazanych osób. W przypadku śmierci strony dopuszczalne jest kontynuowanie postępowania z udziałem jej następców prawnych. Do tego czasu postępowanie powinno zostać zawieszone na zasadzie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. W. (dalej jako "skarżący"). Zarzucił, że organy administracji nadinterpretują prawo i wyszukują niejednoznaczne przepisy w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, mimo że sprawa toczy się już od początku 2017 r. i była przedmiotem rozstrzygnięcia wyrokiem tutejszego Sądu z 9 XI 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 612/17). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione przez skarżącego. Wyrażana dotychczas przez organy ocena robót budowlanych nie ma bowiem wpływu na prawidłowość procesowej czynności zawieszenia postępowania. Stąd też zarzuty skargi wskazujące na wydawane dotychczas nietrafne decyzje oraz opieszałość organów nie mogą prowadzić do uchylenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd jednak rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302, ze zm.) – dalej "ppsa". W ocenie Sądu przedwczesne jest twierdzenie organów obu instancji, że w sprawie wystąpiły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 kpa. W myśl art. 97 § 1 pkt 1 kpa, organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Stosownie zaś do art. 30 § 5 kpa, w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Z powyższego wynika, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa ma charakter warunkowy. Nawet bowiem, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ nie powinien zawieszać postepowania, tylko kontynuować postępowanie z udziałem osoby, która spadek objęła, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową lub z udziałem kuratora. Dopiero brak możliwości zapewnienia wskazanym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi obowiązek jego zawieszenia. Co również istotne, podstawa do zawieszenia postepowania z art. 97 § 1 pkt 1 kpa wystąpi tylko wówczas, gdy do śmierci doszło w toku postępowania. Chodzi bowiem o śmierć "strony", a więc osoby, która w chwili śmierci miała już status strony postępowania. Jeśli zaś śmierć nastąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania, przepis z art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie będzie mógł znaleźć zastosowania. W takim przypadku możliwość zawieszenia postępowania wynikać mogłaby z konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z 97 § 1 pkt 4 kpa, o ile oczywiście równolegle toczyłoby się postępowanie spadkowe lub też organ wystąpiłby o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego na zasadzie art. 30 § 5 kpa. W konsekwencji obowiązkiem organu rozważającego zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, jest uprzednie przeprowadzenie niezbędnych czynności wyjaśniających. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten dotyczy w takim samym stopniu zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego sprawy. Dokonując ustaleń na potrzeby zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 kpa organ administracji powinien w pierwszej kolejności wiarygodnie ustalić datę zgonu (akt zgonu). Następnie powinno się zweryfikować powszechnie dostępne rejestry spadkowe, pamiętając jednak, że zawierają one jedynie informacje o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia sporządzonych po 1 III 2009 r. oraz o sądowych stwierdzeniach nabycia spadku po 8 IX 2016 r. W praktyce najczęściej występuje więc konieczność zwrócenia się do sądu spadku o udzielenie informacji w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, złożenia oświadczenia spadkowego, ewentualnie ustanowienia kuratora spadku nieobjętego. Jeśli w postępowaniu administracyjnym uczestniczą jednocześnie członkowie rodziny zmarłego, można z odpowiednim pytaniem zwrócić się także do tych osób. Dopiero ustalenie, że śmierć nastąpiła w toku postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do kontynuowania postępowania z udziałem następców prawnych lub osób wskazanych w art. 30 § 5 kpa, upoważnia do zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie organy administracji nie dokonały właściwie żadnej ze wskazanych wyżej czynności. Przede wszystkim nieznane są daty zgonów wskazanych osób. Nie wiadomo więc, czy do zdarzenia doszło w toku postępowania czy przed jego wszczęciem. Jak wynika z akt administracyjnych, ustaleń, że wskazane osoby nie żyją, dokonano w oparciu o adnotacje doręczyciela zawarte na zwróconych przesyłkach pocztowych. Jakkolwiek Sąd nie podważa wartości dowodowej takiej adnotacji, to jednak ustalenia w tej materii wymagały co najmniej dodatkowych czynności dowodowych pozwalających stwierdzić datę zgonów. Trudno również zrozumieć, dlaczego w kwestii uzyskania informacji o spadkobiercach organ pierwszej instancji zwraca się do Wójta gminy S., a pomija sąd spadku. Tymczasem to właśnie sąd spadku dysponuje najczęściej informacjami dotyczącymi stanu prawnego spadku. W konsekwencji zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 77 § 1 kpa, co prowadziło do przedwczesnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie należy ustalić daty zgonów, zweryfikować zapisy rejestru spadkowego oraz wystąpić do sądu spadku o udzielenie informacji dotyczących nabycia spadku, przyjęcia oświadczenia spadkowego, ewentualnie ustanowienia kuratora spadku nieobjętego. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ zadecyduje, czy istnieje podstawa do zawieszenia postępowania, czy też istnieje możliwość kontynuowania postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi.