II SA/Wr 612/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych uchyla decyzję I i II instancji. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. nr [...] z dnia [...] r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na poszerzeniu i utwardzeniu tłuczniem kamiennym drogi przebiegającej przez dz. nr [...] i [...] do nieruchomości B. (dz. Nr [...]). Od tej decyzji odwołanie wniósł J.W.. Po rozpoznaniu odwołania decyzją nr [...] dnia [...] roku D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 8 marca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. (dalej PINB), w formie elektronicznej wpłynęło zawiadomienie B.W., iż na działce nr [...], której jest współwłaścicielem oraz na działkach nr [...], wykonywane są prace związane z budową drogi, których inwestorem jest J.B.. Wskazano, iż prace nie zostały zgłoszone do odpowiednich organów, ani nie zostały uzgodnione z pozostałymi współwłaścicielami. PINB zawiadomieniem z dnia 17 marca 2017 roku, poinformował J.B. oraz B.W. o przeprowadzeniu w dniu 19 kwietnia 2017 roku wizji dotyczącej legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na budowie drogi na dz. Nr [...], obr. 0002 w B.. Pismo wskazywało także na konieczność przedłożenia przez inwestora posiadanej dokumentacji realizowanych robót budowlanych. W dniu 19 kwietnia 2017 roku przeprowadzono wizję w terenie przez pracowników PINB w J.G. w obecności inwestora robót J. B. oraz pozostałych stron w osobach B.W., R.M. oraz H.M.. Znajdujący się w aktach sprawy protokół z przeprowadzonej wizji w terenie stwierdza, iż J.B. dokonał utwardzenia terenu dojazdu wewnętrznego do swojej posesji (utwardzenie tłuczniem kamiennym) oraz dokonał ukształtowania dojazdu poprzez uformowanie skarpy na dz. nr [...], której jest właścicielem. J.B. oświadczył ponadto, iż na działce nr [...] istniał zjazd z drogi powiatowej od czasów przedwojennych, za pośrednictwem którego mógł dostać się do swojej nieruchomości. W trakcie przeprowadzonej wizji w terenie B.W. oświadczyła, iż współwłaściciele działki nr [...] nie zostali poinformowani o przeprowadzonych pracach oraz że jej wolą jest ustalenie legalności przeprowadzonych robót. PINB w J.G. pismem z dnia 25 kwietnia 2017 roku, zwrócił się do R.M. o przedłożenie w terminie 7 dni od doręczenia pisma dokumentu stwierdzającego aktualny stan sprawy wskazującego aktualnego właściciela lub współwłaścicieli. W związku z nieodebraniem pisma przez R.M., pismo pozostawiono w aktach ze skutkiem doręczenia. W dniu 8 maja 2017 roku do PINB w J.G. wpłynęło pismo J.B. wraz z załączonymi zdjęciami lotniczymi dotyczącymi sprawy budowy drogi na działce nr [...] w B.. Pismem z dnia 16 maja 2017 roku, PINB w J.G. zawiadomił współwłaścicieli działki nr [...] nieruchomości w B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na poszerzeniu i utwardzeniu tłuczniem kamiennym drogi zwyczajowej przebiegającej przez dz. Nr [...] do nieruchomości B. (dz. Nr [...]). W dniu 1 czerwca 2017 roku do PINB w J.G. wpłynęło pismo J.W., w którym zarzucił organowi prowadzącemu postępowanie brak zawiadomień właścicieli działki 199/7 o wszczętym postępowaniu. Ponadto wskazał na uniemożliwienie w wyniku przeprowadzonych robót dojazdu do budynku gospodarczego, brak wykonanego projektu, uregulowania spływu wód opadowych oraz brak zgłoszenia rozpoczęcia robót. J.W. wskazał również na konieczność obniżenia drogi wewnętrznej, aby ta zaspokajała głównie potrzeby obiektów na działce nr [...]. PINB w J.G. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na poszerzeniu i utwierdzeniu tłuczniem kamiennym drogi zwyczajowej przebiegającej przez dz. nr [...] do nieruchomości B. (dz. nr [...]), wskazując na brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, w związku z czym dalsze postępowanie uznano za bezprzedmiotowe. Decyzja ta została w terminie przez prawo zakreślonym zaskarżona w drodze odwołania przez J.W.. D. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy w całości lub w części przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty - temu powinna służyć działalność orzecznictwa administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych, np.: brak przymiotu strony osoby, na której wniosek wszczęto postępowanie, lub przedmiotowych - gdy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ zauważa, iż jak wynika z materiału dowodowego organ I instancji słusznie uznał, iż utwardzanie gruntu nie wymaga pozwolenia na budowę ani jego zgłoszenia. Art. 29 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 t.j.) stanowi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa, która polega na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "działka budowlana", dopuszczalne jest posłużenie się dla ustalenia jego znaczenia definicjami tego pojęcia, przyjętymi w innych aktach prawnych, zawierających regulacje o charakterze publicznoprawnym. Pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) oraz w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.). Mając zaś na uwadze przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, właściwe jest posłużenie się na gruncie niniejszej sprawy (z zakresu prawa budowlanego) definicją sformułowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim poprzez termin "działka budowlana" - należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Odnosząc się do argumentu podnoszonego przez stronę skarżącą, iż w tej sprawie mamy do czynienia z działkami rolnymi, należy wskazać, iż zamieszczony w aktach sprawy uproszczony wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 14 marca 2017 roku przez Starostę J., wskazuje na to, że działka nr [...] sklasyfikowana jest jako pastwiska (Psi11) oraz tereny mieszkaniowe, działka nr [...] jako pastwiska (Psi11), działka nr [...] jako pastwiska, zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oraz tereny mieszkaniowe. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż na tle przedmiotowego stanu faktycznego, utwardzanie gruntów, bez zmiany przeznaczenie działki, nie zmienia powierzchni danej nieruchomości i nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia w świetle obowiązującego prawa. Używanie przez skarżącego w kontekście tej sprawy pojęcia "droga dojazdowa", ma znaczenie jedynie potoczne, gdyż nie można uznać, iż przedmiotowy dojazd stanowi drogę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 tej ustawy, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Tak jak słusznie zauważył organ I instancji na tle zebranego materiału, w tym przypadku nie nastąpiła budowa nowej drogi, ani budowa nowego obiektu budowlanego. Wykonane prace, choć przejawiają się miejscowym fizycznym wzmocnieniem powierzchni, to nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej, bądź określonego technicznie trwałego elementu budowlanego. W efekcie tych prac nie powstał obiekt ani żaden technicznie trwały obiekt. Kwestia wykonywania robót budowlanych bez zgody wszystkich współwłaścicieli jest kwestią wykraczającą poza właściwość organu. Ewentualne szkody poniesione przez skarżącego z tytułu wykonania spornych inwestycji nie podlegają rozstrzyganiu przed organami nadzoru budowlanego, lecz stanowić mogą podstawę roszczeń z zakresu prawa cywilnego dochodzonych przed sądem powszechnym. Na ostateczną decyzję w sprawi skargę do sądu administracyjnego złożył J.W.. Zaskarżył decyzję w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 3 ust. 14 Prawa budowlanego, art. 7 kpa, art. 30 ust. 2b, art. 30 ust. 7, art. 43 ustawy Prawo budowlane. W skardze podniósł, że inwestor przy budowie drogi wykonał nasyp na istniejącą drogę wewnętrzną na działce [...] o wys. 1 m, co stanowi znaczne utrudnienie przy dojeździe do budynku gospodarczego. Skarżący dodaje, że wykonanie drogi jest niedbałe, a w miejscu, gdzie stykają się działki [...] został wybudowany nowy odcinek drogi. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Rozpoznając skargę zgodnie z tymi kryteriami sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są decyzje organów nadzoru budowlanego umarzające prowadzone postępowanie w sprawie "poszerzenia i utwardzenia tłuczniem kamiennym drogi przebiegającej przez dz. nr [...] do nieruchomości B. (dz. Nr [...])". Na wstępie, zdaniem Sądu, należy podnieść, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Dostrzeżone uchybienia mogły także doprowadzić do naruszenia prawa materialnego, a to przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, 1529). Organy co najmniej przedwcześnie uznały, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada realizacji przez skarżącego budowli ziemnej, o której jest mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 k.p.a. w § 1 stanowi, że "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś § 2 cytowanego przepisu wskazuje, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W toku postępowania właściwy organ, ustala określony stan faktyczny, a następnie rozważa zastosowanie konkretnej normy prawa materialnego. Inaczej mówiąc ustalenie przez właściwy organ rzeczywistego stanu faktycznego, da odpowiedź, czy do tego stanu pasują konkretne normy prawa administracyjnego. W kontrolowanej sprawie, w przekonaniu Sądu, działające w sprawie organy nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Organy przedwcześnie uznały, że przepisy Prawa budowlanego niewątpliwie nie znajdują zastosowania do stanu faktycznego sprawy. Tym samym Sąd wskazuje, że organy (poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy) mogły dopuścić się naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego stwierdzenia, że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane nie podlegają regulowaniu przez tę ustawę. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji, "ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Z kolei pojęcie obiektu budowlanego definiuje art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obiekt taki należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei, w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie Prawo budowlane jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową." W tym miejscu podkreślenia wymaga, że budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ pierwszej instancji odbył wizję lokalną na gruncie, jednakże z protokołu tych oględzin nie wynikają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności takie jak np. to czy podniesienie poziomu terenu nie spowodowało zmiany stosunków wodnych, czy i w jakim zakresie droga została poszerzona lub wykonana jako nowa droga (o czym pisze skarżący) i co najistotniejsze nie mamy żadnych informacji odnośnie do zarzutu skarżącego w zakresie usypanej (jak twierdzi skarżący) skarpy, która ma utrudniać skarżącemu dojazd do budynku gospodarczego. W świetle dotychczasowych rozważań organy powinny raz jeszcze dokonać ustalenia stanu faktycznego i ponownie rozważyć, czy doszło do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) oraz czy istotnie prawidłowo ustalony zakres robót przez J.B. nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego, a co za tym idzie nie wymaga z jego strony działań w formie orzeczeń merytorycznych. Celem robót ziemnych wykonanych przez inwestora było, jak sam wskazuje, poszerzenie i utwardzenie tłuczniem kamiennym drogi przebiegającej przez szereg działek. W związku z powyższym, organy powinny rozważyć, czy wykonane przez inwestora/skarżącego prace ziemne, spełniały ustawowe przesłanki robót budowlanych prowadzących do powstania budowli – w zakresie chociażby skarpy (budowli ziemnej), wybudowania nowej drogi i poszerzenia już istniejącej. Zaznaczyć należy, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Dla możliwości zastosowania przepisów Prawa budowlanego kluczową kwestią jest ustalenie, czy czynności polegające na naniesieniu ziemi w celu wyrównania terenu lub jego podwyższenia są etapem przygotowanym do realizacji innego obiektu budowlanego, czy też mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie budowli ziemnej (Tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt. SAB/Gd 6/15). Prawo budowlane, zgodnie z art. 1, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi (wyrok WSA w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 302/05). Dotychczas ustalony stan faktyczny, nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy istotnie postępowanie podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 kpa, a w związku z tym zaskarżone decyzje podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jako bądź przedwczesne, bądź wadliwe z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Organ I instancji powinien raz jeszcze przeanalizować, czy nawieziona na część drogową działek ziemia wraz z gruzem stanowi roboty budowlane, bądź np. w zakresie skarpy mamy do czynienia z "budowlą ziemną". Dopiero szczegółowo i niewadliwie ustalony stan faktyczny pozwoli organowi na wydanie prawidłowych orzeczeń w sprawie. Na marginesie Sąd zauważa, że gdyby w toku postępowania okazało się, że w toku postępowania doszło np. do zmiany stosunków wodnych w terenie, to w przypadku konieczności podjęcia działań w zakresie Prawa wodnego może zaistnieć konieczność współdziałania organów stosownie do treści art. 70 k.p.a. albo organ skorzysta z art. 65 § 1 kpa i uznając, że jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekaże podanie do organu właściwego. Trzeba bowiem przypomnieć, że wnioskodawczyni w podaniu wnosiła o zbadanie legalności wykonanych przez sąsiada robót, co oznacza ich legalność w sensie całościowym, a nie jedynie badanie ich zgodności w świetle Prawa budowlanego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd WSA w Rzeszowie przedstawiony w wyroku (II SA/Rz 731/07), że potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji pojęcia "budowle ziemne", jednak potoczne rozumienie tego określenia oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, kopiec, lub skarpa. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, powinna być widoczna w przestrzeni, wyodrębniać się od podłoża/powierzchni ziemi/ziemi i służyć specyficznemu celowi, dla którego stanowi całość techniczno-użytkową, powinna zarazem istnieć w kategoriach obiektywnych. Można jeszcze dodać, że jak wskazał w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. II OSK 2625/15 Naczelny Sąd Administracyjny (LEX nr 2343)" Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. 2. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a p.b., droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 p.b., budową obiektu budowlanego. Podobnie w wyroku z dnia 18 października 2016 r. II OSK 3370/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.p. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b". Przy ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego, właściwe organy powinny kierować się powyższymi wskazówkami sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzekł jak w sentencji wyroku.