II SA/Wr 412/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Olga Białek, , , po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Sp. z o.o. A z siedzibą we W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku użytkownika wieczystego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Spółka z o.o. A we W. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] ([...]) oddalające wniosek użytkownika wieczystego (Spółka z o.o. A) o ustalenie, że dokonana przez Prezydenta Miasta L. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów położonych w L. (działka nr [...], obręb [...] Miasta L.) jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Powyższe orzeczenie zostało określone przez pełnomocnika skarżącej jako decyzja administracyjna. W konsekwencji wniesiono o jej uchylenie jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej odrzucenie ze względu na niedopuszczalność. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy wskazujące na niedopuszczalności skargi należy uznać za zasadne. Pełnomocnik strony skarżącej błędnie bowiem utożsamia kwestionowane orzeczenie z decyzją administracyjną i bezpodstawnie poszukuje ochrony prawnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Materialnoprawną podstawą podjętego przez Kolegium orzeczenia są bowiem przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) a konkretnie art. 78-80 tej ustawy, zwanej dalej u.g.n. W przepisach tych uregulowano tryb i zasady aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Przyjęto rozwiązanie zgodnie z którym zmiana wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (aktualizacja) następuje w drodze wypowiedzenia właściwego organu reprezentującego właściciela nieruchomości gruntowej. Jak wskazuje się w literaturze wprowadzenie takiego trybu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego było efektem uznania, że użytkowanie wieczyste – niezależnie od źródła powstania tego prawa – ma charakter uprawnienia cywilnoprawnego, regulowanego umową. Ustawodawca recypował zatem na potrzeby umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste instytucję wypowiedzenia zmieniającego. Taki zabieg honorował umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy (tak G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2005, s. 311). Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest zatem jest niewątpliwie wypowiedzeniem zmieniającym warunki umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wyrazem tego wypowiedzenia jest przedstawienie oferty nowej wysokości opłaty rocznej. Użytkownik wieczysty może tej oferty nieprzyjąć jedynie poprzez uruchomienie odpowiedniego trybu postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, składając do tego organu wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo że jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Tryb postępowania przed kolegium określony został w art. 79 u.g.n. Analiza powołanych przepisów wskazuje, że celem tego postępowania jest rozstrzygnięcie sporu o zmianę wysokości opłaty rocznej zawisłego pomiędzy stronami umownego stosunku cywilnoprawnego. To zaś oznacza, że kolegium w tym postępowaniu nie rozstrzyga sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. lecz sprawę cywilną. Za takim stanowiskiem przemawiają również inne argumenty. Postępowanie przed Kolegium może zakończyć się na drodze polubownej (zawarcie ugody) lub przez wydanie orzeczenia (a nie decyzji) o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Ponadto w art. 79 ust. 3 u.g.n. wyraźnie zaznaczono, że od orzeczenia Kolegium nie przysługuje odwołanie. Wyłączenie przez ustawodawcę środków zaskarżenia zastrzeżonych dla decyzji administracyjnej również potwierdza, że orzeczenie podejmowane przez kolegium nie może być utożsamiane z administracyjnoprawną formą działania organu przewidzianą w k.p.a. Skoro bowiem kolegium rozstrzyga sprawę cywilną, to i akt kończący takie postępowanie nie jest decyzją administracyjną (J. P. Tarno i A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 7-8). Fakt, że niektóre przepisy kodeksu znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed kolegium (art. 97 ust. 7 u.g.n.) nie zmienia cywilnego charakteru rozpoznawanej sprawy. Ponadto za takim charakterem sprawy przemawia również poddanie egzekucji sądowej orzeczenia lub ugody, której kolegium nadało klauzulę wykonalności (art. 79 ust. 9 u.g.n.). W orzecznictwie nie budzi obecnie wątpliwości, że opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny (por. np. uchwałę SN z dnia 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, Nr 11, poz. 209). Jednolita jest też linia orzecznicza wskazująca od dawana, że spór wywołany podwyższeniem tej opłaty jest typowym sporem majątkowym o charakterze cywilnym (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11, poz. 209 i w uchwale z dnia 15 czerwca 1993 r., sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11, poz. 190 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96; ONSA 1997, nr 1, poz. 8 i z dnia z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05). Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując pogląd, że spór w przedmiocie zmiany (podwyższenia) opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, stwierdził jednocześnie, że wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W świetle przedstawionych wyżej uwag należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] oddalające wniosek w sprawie uznania, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w niższej wysokości, nie mogło być poddane kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd zauważa ponadto, że strona skarżąca prawidłowo została pouczona przez organ administracji, o tym, iż od przedmiotowego orzeczenia Kolegium może wnieść w terminie 14 dni sprzeciw i że wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego ( art. 80 u.g.n.). Wniesienie sprzeciwu wywołałoby zaś taki skutek, że orzeczenie kolegium utraciłoby moc, nawet gdy sprzeciw dotyczył tylko części orzeczenia, a sąd powszechny rozpoznawałby sprawę od początku, tak jakby orzeczenia Kolegium nie było. W tej sytuacji, wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych prawnych Sąd uznał przedstawioną na wstępie skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.) postanowił o jej odrzuceniu.