II SA/Wr 412/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 26 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej samowolnie wykonanej instalacji c.o. z kotłem stałopalnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G. (zwany dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zobowiązał inwestora - G. S. - do przedłożenia w terminie do dnia 15 maja 2009 r. oceny technicznej wykonanej samowolnie instalacji c.o. z kotłem stałopalnym zainstalowanym w piwnicy budynku przy ul. C. [...] w J. G.. Na uzasadnienie organ podał, że właścicielka mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. C. [...] wykonała instalację do celów grzewczych tego mieszkania. W toku postępowania (prowadzonego w sprawie wykonania instalacji c.o. w ww. lokalu mieszkalnym) postanowieniem z dnia 3 lipca 2007 r. na podstawie art. 81 c ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nałożył na G. S. obowiązek dostarczenia opinii kominiarskiej potwierdzającej prawidłowość wpięcia kotła c.o. do odpowiedniego przewodu kominowego oraz oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania tej instalacji. W dniu 12 czerwca 2008 r. zarządca budynku przedłożył opinię kominiarską potwierdzającą drożność i szczelność przewodów kominowych. Wobec braku stwierdzonych nieprawidłowości związanych z zamontowaniem kotła c.o. uznano, że wpięto go prawidłowo do właściwego przewodu kominowego. Podczas oględzin w dniu 3 października 2008 r. przeprowadzonych w piwnicy przedmiotowego budynku ustalono, że zainstalowany w niej kocioł – wyprodukowany w styczniu 2007 r. - posiada nieszczelny łącznik z kominem do którego został wpięty oraz, że w pomieszczeniu piwnicy brak wentylacji. Obecna podczas oględzin strona oświadczyła, że przewód kominowy obsługujący kocioł nie posiada odpowiedniego ciągu. W takiej sytuacji powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych i stanu technicznego wykonanej samowolnie instalacji grzewczej, dlatego zasadne było nałożenie obowiązku na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy –Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła G. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane na skutek nałożenia obowiązku na niewłaściwą osobę; naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez odstąpienie od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przez przeprowadzenie postępowania w sposób narażający organy administracji na utratę zaufania obywateli. Uzasadniając zażalenie strona podniosła, że nigdy nie była inwestorem centralnego ogrzewania a stała się jego właścicielem w wyniku darowizny lokalu w którym instalacja ta została zamontowana. Zdaniem żalącej się czynność ta nigdy nie miała charakteru samowolnego – co wynika z w szczególności z operatu szacunkowego określającego wartość lokalu opracowanego w 1993 r. Rozlicznie wykonania spornej instalacji nastąpiło pomiędzy Gminą J. G. a ówczesnym najemcą lokalu. Wszelkie zmiany instalacji łącznie ze zmianą wpięcia pieca oraz zmianą przeznaczenia przewodów kominowych zostały wykonane przez zarządcę budynku. Zdaniem strony za wszelkie nieprawidłowości w działaniu instalacji odpowiedzialność ponosi zarządca i on winien być zobowiązany do przedłożenia oceny. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez G. S. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 15 lipca 2007 r., w pozostałym zakresie utrzymując postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe stanowisko organ stwierdził, że aby zastosować art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlanego należy wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie PINB stwierdził nieprawidłowości w postaci nieszczelnego łącznika pieca c.o. z kominem wraz z brakiem wentylacji, to wskazuje to na powstanie uzasadnionych wątpliwości co do wykonanych robót. Organ pierwszej instancji nie podjął próby samodzielne oceny wykonanych robót, gdyż dla prawidłowej oceny niezbędna jest specjalistyczna wiedza, a dokonana ocena stanu faktycznego wykazała uzasadnione wątpliwości polegające na nieszczelnym łączniku pieca c.o. z kominem oraz braku wentylacji. Dlatego zasadne było nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Ocena taka jest elementem postępowania dowodowego a wnioski w niej zawarte pozwolą na ocenę jakości wykonanych robót oraz będą podstawą do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Bezspornie zdaniem organu odwoławczego udowodniony został w niniejszej sprawie samowolny charakter wykonach robót budowlanych, za czym przemawia brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót w zasobach zarządcy nieruchomości oraz brak przedłożenia ich przez stronę. Zdaniem DWINB postępowanie przed organem pierwszej instancji było prawidłowe pod względem zastosowanej procedury, co wynika z jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego. Organ wyjaśnił również, że wobec upływu terminu dla wykonania obowiązku wyznaczonego przez organ pierwszej w chwili orzekania przez organ drugiej instancji, istniała konieczność uchylenia postanowienia w tym zakresie i ustalenie nowego terminu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem G. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła mu obrazę art. 7 k.p.a. przez wydanie postanowienia pomimo nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz odstąpienie przez organy od wykonania obowiązków ustawowych i wydania orzeczenia z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; naruszenie art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania do organów administracji. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżąca jest co prawda właścicielką lokalu nr [...] lecz nie może być adresatem zarzutów o samowolnym wykonaniu instalacji c.o. Instalacja ta została bowiem wykonana przez osobę będącą ówczesnym najemcą lokalu a następnie rozliczona w chwili sprzedaży, jako legalny nakład tego najemcy. W takiej sytuacji zarzut braku legalności może być kierowany do Gminy J. G.. Ponadto organy pomijają fakt, że źródłem wszelkich zastrzeżeń jest sposób wykonania wentylacji i przewodów wentylacyjnych przez ZGL P. – zarządcę budynku. Dlatego wszelkie nakazy powinny być kierowane do tego podmiotu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Uczestnik postępowania Zakład Gospodarki Lokalowej P. w piśmie z dnia 25 września 2009 r. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono, że skarżąca jest właścicielem lokalu a zatem słusznie obowiązek organu został skierowany do aktualnego jego właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( § 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm – zwanej dalej u.p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego lub procesowego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Przepis ten przyznaje organom architektoniczno-budowlanym i organom nadzoru budowlanego uprawnienie żądania od podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 - w tym od uczestników procesu budowlanego - ocen technicznych lub ekspertyz. Treść omawianego przepisu wskazuje jednoznacznie, że wymienione organy mogą skorzystać z tego uprawnienia jedynie w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie wydawane na podstawie art. 81 c ust. 2 ww. ustawy ma charakter dowodowy i wydawane jest po to, by wyjaśnić kwestie techniczne jakie pojawiają się w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na swój dowodowy charakter podejmowane jest ono z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Podstawową przesłanką uprawniającą organ nadzoru budowlanego do nałożenia na wskazany w ustawie podmiot obowiązku dostarczenie ocen lub ekspertyz (i poniesienia tym samym kosztów ich sporządzenia) jest wykazanie, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co jakości materiałów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego budynku. Dodać należy, że owe uzasadnione wątpliwości winny być wynikiem własnych spostrzeżeń organu a nie wynikiem tego, że strony w sprawie prezentują rozbieżne stanowiska. Wątpliwości te mogą powstać po analizie niewadliwie ustalonego przez ten organ stanu faktycznego sprawy, z którego musi wynikać potrzeba dalszych działań, w szczególności konieczność zobowiązania strony do dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy (por. wyrok z dnia 29 września 2009r. II SA/Kr 1080/09). W niniejszej sprawie organ nałożył na stronę skarżącą obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanej instalacji c.o. z kotłem stałopalnym zainstalowanym w piwnicy budynku wielomieszkaniowego, w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowej instalacji. Wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowanych organy obu instancji uzasadniły tym, że ww. roboty wykonane zostały samowolnie a ponadto organ pierwszej instancji stwierdził nieprawidłowości w postaci nieszczelnego łącznika pieca c.o z kominem oraz braku wentylacji w pomieszczeniu, gdzie umieszczono przedmiotowy kocioł. Na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy stwierdzić jednak należy, że argumenty te nie znajdują pełnego pokrycia w materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji odwołał się w tym względzie do ustaleń poczynionych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2008 r. w piwnicy budynku przy ul. C. [...]. Z protokołu oględzin wynika, że organ przeprowadzający ten dowód nie ustalił nieszczelności łącznika a jedynie stwierdził brak w pomieszczeniu kotłowni wentylacji wywiewnej. Z treści protokółu wynika również, że opinia o nieodpowiednim uszczelnieniu łącznika z pieca do komina wyrażona została przez przedstawiciela ZGL P., który przez organ traktowany jest jako strona postępowania. Z protokołu nie wynika natomiast, aby opinia ta została podczas oględzin zweryfikowana przez organ prowadzący postępowanie i przez niego potwierdzona. Tym samym nie można przyjąć, że wątpliwości co do nieszczelności łącznika są wynikiem własnych spostrzeżeń organu nadzoru budowlanego. Wątpliwości w tym zakresie oparte zostały na własnej opinii jednej ze stron postępowania, bez jej potwierdzenia w trakcie wizji przez organ. Ponadto zauważyć należy, że wątpliwości organu co jakości wykonanych robót budowlanych polegających na instalacji centralnego ogrzewania w lokalu nr [...] wraz z kotłem na paliwo stałe, uzasadnione zostały wynikiem oględzin które dotyczyły tylko tej części instalacji (kotła), która znajduje się w piwnicy budynku wielomieszkaniowego. Organ nie przeprowadził natomiast oględzin instalacji centalnego ogrzewania znajdującej się lokalu mieszkalnym. Akta sprawy wskazują, że w tym zakresie nie przeprowadzono żadnych czynności wyjaśniających, które mogłyby potwierdzić powstanie uzasadnionych wątpliwości również co do tej części instalacji. Kwestia ta ma tymczasem istotne znaczenie skoro organ nałożył na stronę obowiązek przedłożenia oceny technicznej "instalacji c.o. z kotem stałopalnym" – a więc całej instalacji centralnego ogrzewania. Skoro organ nie dokonał oględzin instalacji znajdującej się w mieszkaniu, nie wiadomo, jakie spostrzeżenia i okoliczności mogły spowodować jego uzasadnione wątpliwości również co do tej części instalacji. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że wątpliwości te uzasadnia tylko samowolne wykonanie tych robót. W ocenie Sądu sam fakt popełnienia samowoli budowlanej nie jest jednak wystarczający dla przyjęcia, że użyte wyroby budowlane lub wykonane roboty są nieodpowiedniej jakości. Jak już zauważono, w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego uzasadniającego wątpliwości organu odnośnie jakości robót budowlanych polegających na wykonaniu tej części instalacji, która znajduje się w lokalu mieszkalnym nr [...]. Przedstawione wyżej zastrzeżenie wskazują, obowiązek dostarczenia oceny technicznej nałożony został na stronę, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego ( zgodnego z art. 81 c ust. 2) rozstrzygnięcia omawianej kwestii. Tym samym, zdaniem Sądu, naruszony został przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stanowiska tego nie może zmienić fakt, że – jak wynika z akt sprawy – skarżąca odmawiała udostępnienia lokalu dla przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Sąd zwraca bowiem uwagę, że istnieją odpowiednie środki przymusu (przepisy zawarte w rozdziale 9 ustawy – Prawo budowlane) dla zwalczanie tego rodzaju nagannego i sprzecznego z prawem działania. Powyższe kwestie pozostały poza zakresem oceny organu drugiej instancji. Tym samym podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie dotknięte jest tymi samymi uchybieniami o charakterze procesowym co rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ponadto rozpatrując zażalenie wniesione przez D.Sz. organ drugiej instancji nie odniósł się do podniesionych przez nią zarzutów zażalenia, pomimo, że kwestionowała ona adresata obowiązku przedłożenia oceny technicznej oraz podnosiła, że za wadliwą wentylację odpowiada zarządca budynku. Wskazać zatem należy, że również przy rozpatrzeniu zażalenia organ drugiej instancji zobowiązany jest do rozpatrzenia w całości kwestii objętej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, a więc również odnosząc się do zarzutów zażalenia. Z odesłania zawartego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego do przepisu art. 81 c ust. 1 tej ustawy wynika, że przedmiotowy obowiązek może zostać nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z postanowienia pierwszej instancji wynika natomiast, że obowiązek ten nałożony został na skarżącą jako na inwestora wykonanej instalacji, co strona kwestionuje, podnosząc, że nigdy nie była inwestorem instalacji a stała się jej właścicielem w związku z darowizną lokalu. Fakt ten potwierdza umowa darowizny z dnia 26 stycznia 2007 r. znajdująca się w aktach pierwszej instancji. W takiej sytuacji organy winne były rozważyć, czy skarżąca mogła być adresatem obowiązku jako właściciel lokalu mieszkalnego czy też jako inwestor - a przede wszystkim w jakim zakresie. Strona ma bowiem prawo wiedzieć z jakich przyczyn – również co do swojego statusu prawnego – nakładane są na nią obowiązki. Organ drugiej instancji w tej kwestii nie zajął jednak żadnego stanowiska, lecz potrzymał obowiązek nałożony na skarżącą jako na inwestora. Wadliwe stanowisko organu w tym względzie powinno być skorygowane. Brak odniesienia do przedstawionych zarzutów zażalenia i nie zajęcie jednoznacznego stanowiska przez organ drugiej instancji świadczy o naruszeniu obowiązku wynikającego art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym postępowaniu właściwy organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszy wyroku i doprowadzi do wyeliminowania wskazanych przez Sąd uchybień. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, organ podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie. Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza zaś art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 u.p.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Treść pkt II sentencji wyroku wynika z konieczności zastosowania przez Sąd przy wyroku uwzględniającym skargę, przepisu art. 152 u.p.p.s.a.