II SA/Wr 419/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Spółki A w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszonych do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu tablicy reklamowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej w kwocie 517 (pięćset siedemnaście) zł Pismem z dnia 26 marca 2007 r. strona skarżąca Spółka A w W. , reprezentowana przez pełnomocnika J.B., zgłosiła w dniu 2 kwietnia 2007 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. zamiar montażu tablicy informacyjnej "B." o wymiarach "3 x 6", na działce [...] we W. . Prezydent W. , decyzją nr 120/07 z dnia 5 kwietnia 2007 r., działając na podstawie art. 30 ust. 5 oraz 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), art. 104 kpa oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowej tablicy reklamowej oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wyżej opisanego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że z opisu reklamy oraz rysunków zawartych w projekcie konstrukcyjno-budowlanym wynika, iż przedmiotowa reklama jest budowlą trwale związaną z gruntem. Jej wymiary oraz ciężar stopy wymagają wykonania szczegółowych obliczeń np. na parcie wiatru, co potwierdza, że może wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa w trakcie eksploatacji, jak i realizacji obiektu. Nadto organ podkreślił, że do wniosku nie załączono mapy ze wskazaniem usytuowania reklamy oraz prawidłowo nie opisano w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością działki, na której obiekt będzie usytuowany. Od powyższej decyzji inwestor - Spółka A złożył odwołanie do Wojewody D., w którym zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 kpa oraz naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 1 tej ustawy Prawo budowlane w związku z art. 107 § 3 kpa i wniósł o uchylenie tej decyzji w całości. Pierwszy z wymienionych zarzutów polegał na niewłaściwej kwalifikacji zgłoszonego urządzenia, jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowy nośnik nie jest urządzeniem na trwale związanym z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a tym samym w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na jego zainstalowaniu nie wymaga pozwolenia na budowę. Przywołując przepisy z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 3 kpa strona podkreśliła, iż organ administracji w żaden sposób nie wykazał, że wykonanie objętej zgłoszeniem tablicy informacyjnej może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przedmiotowa tablica informacyjna ma zostać wykonana w oparciu o projekt, przygotowany przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę fachową oraz niezbędne kwalifikacje, co w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnia przekonanie, iż jej zainstalowanie nie spowoduje żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wojewoda D., decyzją nr [...]z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że przepis art. 29 ustawy - Prawo budowlane stanowi zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należą, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Obiektem budowlanym, stosownie do przepisu art. 3 pkt 1 lit. b wymienionej ustawy, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, a pod pojęciem budowli należy rozmieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska drogi (...), wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...) - zgodnie odpowiednio z art. 3 pkt 9 i pkt 3 omawianej ustawy. Natomiast, w myśl przepisu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową zaś - zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie precyzują natomiast pojęcia instalowanie. Wobec tego organ posłużył się literalnym brzmieniem tego słowa wynikającym ze słownika języka polskiego, zgodnie z którym instalować oznacza: zakładać, montować urządzenie techniczne; instalować aparaturę pomiarową, lampy oświetleniowe. W przekonaniu organu zatem do zakresu pojęcia "urządzenia reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy miejsce na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy. Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczania urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Jednakże powyższe rozważania nie będą miały zastosowania w przypadku obiektu budowlanego, a zwłaszcza w przypadku budowy budowli - w omawianej sprawie wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Na podstawie załączonego do zgłoszenia projektu konstrukcyjno - budowlanego stwierdzono, iż planowane roboty polegają na wykonaniu tablicy informacyjnej o wymiarach 3,00 m na 6,00 m na słupie rurowym. Słup ten będzie zamontowany na fundamencie trwale połączonym z gruntem w postaci studni zapuszczanej o minimalnej średnicy zewnętrznej 1,2 m i głębokości 3,5 m. Zatem przewidziany w omawianej sprawie do realizacji zakres robót budowlanych nie może być zaliczony do robót nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, polegających na instalowaniu tablicy reklamowej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustaw Prawo budowlane. Roboty te bez wątpienia należy zaliczyć do robót polegających na wykonaniu (budowie) obiektu budowlanego, na który to zakres inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Wobec tego, słusznie organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji wniósł sprzeciw do robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu, jednakże błędnie przywołał w podstawie prawnej art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten będzie miał bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy inwestycja jest zwolniona z ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładem mogłaby być sytuacja instalowania urządzenia reklamowego nie związanego trwale z gruntem, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Przedmiotowa inwestycja nie jest zwolniona z ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem Prezydent W. winien wnieść sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego. W skardze z dnia 3 lipca 2007 r. skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji. W uzasadnieniu zarzucono decyzji organu II instancji rażące naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Naruszenie to polegało na przyjęciu, iż zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślając, że zachowują aktualność argumenty oznaczone w odwołaniu od decyzji organu l stopnia dotyczące kwestii trwałego związania z gruntem tablicy informacyjnej objętej zgłoszeniem oraz interpretacji treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo budowlane, strona skarżąca wywiodła, że organ administracji II stopnia błędnie przyjął, iż wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora nie mieści się w zakresie pojęcia zainstalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo budowlane i w związku z tym nie jest objęte trybem zgłoszeniowym. Powyższa interpretacja w jej przekonaniu nie znajduje oparcia zarówno w zaistniałym stanie faktycznym, jak i prawnym, skoro opisane prace stanowią zainstalowanie urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga instalacja urządzeń reklamowych. Procesem instalacji objęte jest zaś ustawianie stopy, słupa i ekranu reklamowego. W treści tego przepisu organ administracji wyróżnia urządzenia reklamowe i tablice. Ustawodawca jednocześnie rozdziela obiekty podlegające zgłoszeniu na tablice i urządzenia reklamowe kierując się kryterium ich usytuowania tj. umieszczeniu obiektów na budynkach bądź usytuowaniu ich jako wolnostojących obiektów budowlanych. Mając powyższe na uwadze strona podkreśliła, że nie może budzić wątpliwości, iż samo zakwalifikowanie przez organ administracji danego urządzenia reklamowego (tablicy informacyjnej) jako budowli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane nie przesądza jeszcze o tym, że jego zainstalowanie jest wyłączone z trybu zgłoszeniowego przewidzianego w przepisie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a organ odwoławczy stwierdzając, że przedmiotowe roboty budowlane nie mogą zostać objęte trybem zgłoszeniowym zastosował niewłaściwą interpretację tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie jako procesową podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa, według którego organ odwoławczy uprawniony jest do podjęcia decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie do orzeczenia co do istoty sprawy, bądź też do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Tymczasem w sprawie tej Wojewoda praktycznie poprzestał jedynie na uchyleniu decyzji organu I instancji w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, bez ustosunkowania się do istoty sprawy w części objętej kasacyjnym rozstrzygnięciem, ani bez umorzenia postępowania. Takie rozstrzygnięcie nie znajduje potwierdzenia w art. 138 § 1 i § 2 kpa, który precyzyjnie określa rodzaje decyzji, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy i nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia. Dodać wypada, że przywołany przepis nie przewiduje jako odrębnego rozstrzygnięcia uchylania decyzji w części i utrzymania decyzji w pozostałej części. To zaś oznacza, że decyzja organu odwoławczego podjęta została z naruszeniem przywołanego przepisu - szczególnie zaś art. 138 § 1 pkt 2 kpa - i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak podkreślano w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie (A. Wróbel, Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Natomiast rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa, będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. np. wyrok WSA w W. z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1634/05 - LEX nr 192094). Skoro zatem rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie przez organ II instancji nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa, to uznać trzeba, że narusza ono w sposób rażący prawo. Należało więc w tej sytuacji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy rozważy wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a następnie wyda decyzję o treści przewidzianej w art. 138 kpa. W tym stanie rzeczy zbędne było szczegółowe ustosunkowanie się przez Sąd do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, bowiem sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w podejmowaniu konkretnych decyzji. Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.