II SA/Wr 420/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia 22 czerwca 2005 r. nr XXIV/134/05 w przedmiocie zmiany uchwały nr XIV/86/04 Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim z dnia 30 czerwca 2004r. w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości I. stwierdza nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 30 czerwca 2004 r. Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim podjęła uchwałę Nr XIV/86/04 w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Na sesji w dniu 22 czerwca 2005 r. Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim podjęła uchwałę Nr XXIV/134/05 zmieniającą uchwałę Nr XIV/86/04 Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Podstawę prawną powyżej wskazanego aktu prawa miejscowego stanowił w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Uchwała ta w § 1 pkt 3 zmieniła § 3 pkt 1uchwały z dnia 30 czerwca 2004 r. Nr XIV/86/04 poprzez nadanie mu brzmienia: "Sprzedaż nieruchomości lub udziału w nieruchomości w drodze bezprzetargowej następuje za cenę nie niższą niż wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami". Wojewoda Dolnośląski w skardze z dnia 18 lipca 2008 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia 22 czerwca 2005 r. nr XXIV/134/05 z powodu z powodu istotnego naruszenia art. 67 ust. 3, ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzoru wskazał, iż uchwałą z dnia 30 czerwca 2004 r. Nr XIV/86/04 Rada Gminy Kamieniec Ząbkowicki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określiła zasady sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Podnosząc, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) cytowanej ustawy samorządowej, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia niniejszej uchwały, przyznaje wyłączne uprawnienia Radzie Gminy w sprawach związanych z majątkiem gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a związanych z nabywaniem, zbywaniem i obciążaniem nieruchomości, a także ich wydzierżawianiem lub wynajmowaniem na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, bądź też na czas nieoznaczony, Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że zgodnie z tym przepisem uchwała Rady Gminy jest wymagana także w sytuacji, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Organ nadzoru zauważył również, że zgodnie z art. art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W ocenie Wojewody § 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim Nr XXIV/134/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sposób istotny narusza art. 67 ust. 3, ust.3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż modyfikuje regulację zawartą w tej ustawie. Organ nadzoru wskazał, że art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi: "Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem ust. 3a". Ustęp 3a przedmiotowego artykułu wprowadza wyjątek polegający na tym, że " Jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości". Uzasadniając istotne naruszenie prawa materialnego, które w ocenie skarżącego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności § 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim Nr XXIV/134/05, organ nadzoru podkreślił, że uchwały samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Z tego też względu nie jest dopuszczalne powtarzanie bądź modyfikowanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Rady Gminy nie mogą zatem w uchwałach stanowić w przedmiocie, który został już uregulowany w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda Dolnośląski powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47) oraz z dnia 14 października 1999r. (II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17). W odpowiedzi na skargę Gmina Kamieniec Ząbkowicki uznała w całości żądania skargi, stwierdzając, że przedstawiona w skardze argumentacja prawna Wojewody Dolnośląskiego zasługuje w całości na aprobatę jako zgodna z dotychczasowymi doświadczeniami orzeczniczymi oraz stanowiskiem zajmowanym przez przedstawicieli doktryny prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.a.), w tym także uchwały podjęte na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest działalność uchwałodawcza Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki, będącej organem samorządu terytorialnego. Zadaniem sądu jest orzeczenie, czy § 1 pkt 3 podjętej dnia 22 czerwca 2004 r. uchwały Nr XXIV/134/05 jest zgodny z obowiązującym prawem materialnym i procesowym. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 147 § 1 u.p.s.a. z jednoczesnym uwzględnieniem przepisu art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Na początku należy podkreślić, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie podkreślano, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s.84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). Pomiędzy aktem prawa miejscowego a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 95). W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny, będący organem władzy publicznej, musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru zarzucił, że zaskarżona uchwała w §1 pkt 3, nadającym § 3 pkt 1 zmienianej uchwały nr XIV/86/04 z dnia 30 czerwca 2004 r. treść: "Sprzedaż nieruchomości lub udziału w nieruchomości w drodze bezprzetargowej następuje za cenę nie niższą niż wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami", w sposób istotny narusza postanowienia art. 67 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), który brzmi: "Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem ust. 3a". Ustęp 3a przedmiotowego artykułu wprowadza wyjątek polegający na tym, że: "Jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości". Powyższe stanowisko Wojewody Dolnośląskiego należy uznać za słuszne. W ocenie sądu działalność uchwałodawcza organu stanowiącego Gminy Kamieniec Ząbkowicki, której efektem jest zaskarżony przepis, stanowi istotne naruszenie prawa. Nie sposób odmówić racji organowi nadzoru, że rada poprzez podjęty § 1 pkt 3 uchwały dokonała modyfikacji regulacji ustawowej. Z powyższego wynika, że działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Nie występuje zatem pomiędzy § 1 pkt 3 niniejszej uchwały, a art. 67 ust. 3 i ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami więź materialna, o której mowa powyżej. Utrzymanie zaskarżonego przepisu w obiegu prawnym skutkowałoby sprzeniewierzeniem się podstawowym zasadom demokratycznego państwa prawa, przede wszystkim zasadzie praworządności i legalności. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał wszystkie podnoszone przez Wojewodę Dolnośląskiego, a uznane w całości przez Radę Gminy Kamieniec Ząbkowicki, żądania i argumenty skargi za zasadne. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że trafnie organ nadzoru uznał, iż § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem prawa i że naruszenie to uznać należy za istotne. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 u.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.