II SA/Wr 420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania gruntu rolnego na grunt leśny poprzez zalesienie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i P. N., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...], zawieszające - na wniosek I. W. - postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz I. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania gruntu rolnego na grunt leśny, poprzez zalesienie, przewidzianej na działkach nr [...], obręb R., gmina W.. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podano, że wnioskiem z dnia 24 maja 2016 r. I. W. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Wystąpienie to było konsekwencją wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji z dnia [...], którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] oraz - orzekając co do istoty - nakazano I. W. wystąpienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu ww. działek. W dniu 7 listopada 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek I. W. o zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. Jako uzasadnienie swojego żądania strona wskazała okoliczność, że wystąpiła do Starosty Powiatu W. z wnioskiem o zmianę klasyfikacji gruntów objętych prowadzonym postępowaniem. Zdaniem strony ewentualna zmiana klasyfikacji gruntów będzie miała znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy W., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił opisane postępowanie. Wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż obszar podlegający zmianie przeznaczenia obejmuje m.in. grunty orne o klasie lllb, o powierzchni 0,7453 ha oraz grunty orne o klasie lllb o powierzchni 1,29948 ha. Organ podzielił zapatrywanie strony, że zmiana klasyfikacji gruntów miałaby istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Rozpatrując sprawę na skutek zażalenia wniesionego przez M. K. i P. N. organ II instancji wskazał, że przepis art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W przypadku zalesiania regulację tę uzupełnia przepis art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.), który stanowi, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że zmiana zagospodarowania terenu w postaci zalesienia, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zasadnie zawiesił prowadzone postępowanie do czasu wydania przez Starostę W. decyzji w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium przywołując poglądy orzecznictwa i doktryny podało, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Uwzględniając powyższe Kolegium doszło do przekonania, że rozstrzygnięcie przez Starostę W. wniosku I. W. o zmianę klasyfikacji gleboznawczej gruntu działek nr [...] jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu. Postępowanie to prowadzone jest bowiem przez inny organ administracji niż organ lokalizacyjny,. Postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntu kończy się wydaniem decyzji przez ten organ (zatwierdzającej projekt zmian klasyfikacji gleboznawczej bądź odmawiającej zatwierdzenia zmiany klasyfikacji gleboznawczej), i występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy lokalizacyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności: 1) grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych; 2) lotne piaski i wydmy piaszczyste; 3) strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska; 4) hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie. Kolegium podkreśliło, że według stanu na dzień wydania postanowienia organu I instancji wnioskowana zmiana przeznaczenia terenu obejmowała grunty w następujących klasach bonitacyjnych: 1) działka nr [...]: Rlllb, RIVa, RIVb, RV, Ps, Lzr-RV; 2) działka nr [...]: ŁIV, Rlllb, RIVb, RV. Niewątpliwie zatem, z uwagi na wysoką klasę bonitacyjną (szczególnie dotyczy to gleb o klasie Rllla i Rlllb), grunty planowane do zalesienia nie odpowiadały regulacji ustanowionej w art. 14 ust. 2 ustawy o lasach. Dalej Kolegium wspomniało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium uznało, że do katalogu przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego należy zaliczyć także regulacje zawarte w ustawie o lasach. Ewentualna zmiana, tj. wnioskowane przez stronę obniżenie (lub odmowa jej dokonania) klasyfikacji gleboznawczej działek zainwestowania wpłynie na ocenę wnioskowanego zamierzenia przez pryzmat spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególnie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5, tj. zgodności z przepisami odrębnymi. Tym samym, zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Starostę W. było, w ocenie Kolegium, uzasadnione. Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M. K. i P. N.. W skardze zarzucono, że zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, albowiem brak jest zagadnienia wstępnego, które uniemożliwiałoby dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Wobec tego skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na uzasadnienie skargi podano, że stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, jak i uprzednia argumentacja Wójta Gminy nie zasługują na uwzględnienie. Złożony przez I. W. wniosek do Starosty W. o zmianę klasyfikacji gruntów nie ma wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy lub odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zwrócili uwagę na fakt, iż na działkach nr [...] rośnie las. Z każdym rokiem jest on coraz większy i jeżeli nie zostaną podjęte przez organ działania zmierzające do zintensyfikowania działań i przyspieszenia rozpoznania sprawy, szkody, jakie mogą powstać dla jednej bądź drugiej strony, będą nieodwracalne. To tylko w interesie I. W. jest, czy uzyska ona zgodę na przekwalifikowanie gruntów. Mogła to zrobić już dawno temu, a jeżeli nie zrobiła, to nie można obarczać innych osób jej działaniem/zaniechaniem. W tym stanie rzeczy istnieje realne zagrożenie interesu społecznego, nie tylko skarżących, ale i pozostałych sąsiadów. Skarżący zauważyli, że skoro Kolegium dostrzegło w chwili obecnej brak przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to Wójt Gminy powinien wydać decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy. Brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o zmianie klasyfikacji gruntów czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. I. W., w terminie późniejszym i po ewentualnym przekwalifikowaniu gruntu, może o taką decyzję wystąpić ponownie. Nie może być bowiem tak, że przesłanki do wydania decyzji mają być konwalidowane w trakcie postępowania administracyjnego i to w dodatku przez inne organy. Jeżeli zmiana klasyfikacji gruntów ma tak istotne znaczenie, bez czego nie da się wydać decyzji o warunkach zabudowy, wnioskodawczyni powinna to była uczynić przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o przeklasyfikowaniu gruntu nie ma zatem cech zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu argumenty skarżących są nieuzasadnione, a zarzuty podniesione w skardze są zbieżne z treścią zażalenia i zostały już szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do omówienia motywów wydanego wyroku wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak trafnie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podkreśla się cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zauważyć w tym kontekście należy, że zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji określana bywa jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Podkreśla się również, że dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej kwestią wstępną jest takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do ustalenia okoliczności faktycznych, których ustalenie w świetle przepisów prawa będących podstawą subsumpcji warunkuje załatwienie sprawy. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest również to, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, a nie wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 97, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, LEX 2010, i cytowane tam orzecznictwo). Organ administracji jest zatem zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego nierozstrzygnięcie wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zarówno Kolegium, mimo poczynienia trafnych uwag natury ogólnej w uzasadnieniu postanowienia, jak i organ I instancji błędnie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że wobec wystąpienia przez I. W. z wnioskiem o zmianę klasyfikacji gruntów, zaistniało zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz I. W.. Zdaniem Sądu ewentualna zmiana, tj. wnioskowane przez stronę obniżenie (lub odmowa jej dokonania) klasyfikacji gleboznawczej działek zainwestowania nie stanowi warunku sine qua non zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danego terenu. Samo Kolegium przyznało, że ocena klasyfikacji gleboznawczej działek zainwestowania ma wpływ na ocenę wnioskowanego zamierzenia przez pryzmat spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególnie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5, tj. zgodności z przepisami odrębnymi. Dlatego też błędem było zawieszenie postępowania z powodu tego, że ewentualnie (zdarzenie przyszłe i niepewne) może dojść do zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntu. Organ lokalizacyjny ocenia spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w chwili, kiedy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji w sprawie (pozytywnej lub negatywnej dla inwestora). Oczekiwanie na to, że na wniosek strony dojdzie do zmiany klasyfikacji gruntów nie uzasadnia jednak zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, ponieważ wydanie decyzji przez organ właściwy w sprawie klasyfikacji gruntów nie warunkuje rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ lokalizacyjny. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia precyzyjnie wskazało, jaka jest aktualna gleboznawcza klasyfikacja gruntów, a więc było w stanie ocenić (i de facto oceniło), czy działki o takiej jakości gruntach spełniają wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku art. 14 ust. 2 ustawy o lasach. To zaś również oznacza, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ani poprzedzającego je postanowienia organu I instancji nie wykazano bowiem, że od ewentualnej zmiany klasyfikacji gruntów zależy możliwość wydania decyzji kończącej postępowanie. Organy obu instancji – choć nie wyraziły tego wprost – zdaje się przyjęły, że zmiana klasyfikacji gruntów umożliwi wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, jednak w przekonaniu Sądu okoliczność tego rodzaju nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu jest możliwe wyłącznie, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest konieczne dla zakończenia postępowania, a nie gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest konieczna dla wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Podstawy zawieszenia postępowania w sprawie nie mógł także stanowić art. 98 § 1 k.p.a., gdyż nie wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na jego zawieszenie. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Kolegium utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., bowiem nie dostrzegło, że postanowienie Wójta Gminy narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i winno zostać uchylone. Z tego względu postanowienie Kolegium podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zastosować należało również art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na tej podstawie i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł również o uchyleniu postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego, ponieważ wydano je z równie istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak postanowienie SKO we W.. W dalszym postępowaniu Wójt Gminy W. podejmie stosowne czynności w toku postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem argumentacji zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku, zmierzające do zakończenia postępowania w drodze decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. W pkt II sentencji postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając kwoty uiszczone przez skarżących tytułem wpisu sądowego od skargi.