II SA/Wr 420/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. H., V. H. i A. H. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2024 r. Nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości niezabudowanej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżących kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. w sprawie zbycia nieruchomości niezabudowanej położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości niezabudowanej położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu podano, że zbycie ma na celu poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] m2. Działka nr [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów tzw. "[...]" w S.: oznaczona jest na rysunku planu symbolem: M, MP.[...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz tereny zabudowy pensjonatowej. Wskazaną uchwałę zakwestionowano skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez: A. H., B. H., A. H.(1) zam. ul. [...] w S., M. H., zam. ul. [...] w S. D. P., zam. ul. [...] w S., R. i S. C., zam. [...] w S., M. T. zam. [...] w S., D. T. zam. ul. [...] w S., T. G., W. S., A. O., A. i P. M., zam. ul. [...] w S., M. K. zam. [...] w S. Zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2) naruszenie interesu prawnego skarżących (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 420/24) Sąd Wojewódzki odrzucił skargi M. H., D. P., , R. C., S. C., M. T., D. T., T. G., W. S., A. O., A. M., P. M., M. K. ze względu na brak stosownego wpisu. Uzasadniając skargę opisano okoliczności faktyczne, w szczególności precyzując lokalizację działki, akcentując jej położenie w sąsiedztwie działek należących do skarżących oraz wskazując, że uprzedni wniosek skarżących o zbycie działki na ich rzecz nie został uwzględniony. W skardze zarzucono, że z uzasadnienia zaskarżanej uchwały nie wynika wskazanie, na czym ta "poprawa" będzie polegała. Uchwała nie zawiera również jakiejkolwiek analizy odnośnie do potencjalnego poprawienia zagospodarowania innych działek, sąsiadujących z działką [...], na wypadek, gdyby to ich właściciele byli zainteresowani nabyciem, pomimo, że zainteresowanie takie wyrażono, a wniosek w tym zakresie rozpatrzyła Rada Gminy odmownie. Skarżący oświadczyli, że ich wolą było nabycie przedmiotowej nieruchomości niezabudowanej położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] - w drodze przetargu (art. 37 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z uwagi na okoliczność, że ta nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania również należących do skarżących nieruchomości. Zatem zbycie przedmiotowej nieruchomości gminnej powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia wyłącznie tryb przetargowy. Skarżący wyrażają przeświadczenie, że rażąco narusza zasadę równego traktowania obywateli i zasadę demokratycznego państwa prawnego takie działanie organu, w ramach którego wobec jednego z mieszkańców S. komisja rady gminy zajmuje w listopadzie 2023 r. stanowisko, że część z przedmiotowej działki stanowi miejsce służące zawracaniu samochodów, w konsekwencji działka w tym zakresie nie może być sprzedana - a zarazem, po upływie pięciu miesięcy, ten sam organ wyraża zgodę na bezprzetargowe zbycie części tej samej nieruchomości na rzecz innego z mieszkańców. Jednocześnie skarżący wskazują, że w przypadku przetargowego nabycia przedmiotowej działki, korzystać z niej będą zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności, deklarując pełne uwzględnienie interesów pozostałych skarżących, jak i Wspólnoty Mieszkaniowej z ul. [...], która jest sui generis "beneficjentem" uchwały zaskarżanej niniejszą skargą, przy czym korzyść odnoszona przez tego "beneficjenta" w bezprzetargowego nabycia rzeczonej nieruchomości godzi w dyspozycję 37 ust 2 pkt 6 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a, wniesionej przez wszystkich skarżących oprócz Pani M. H., ze względu na brak interesu prawnego tych osób; 2) oddalenie skargi wniesionej przez Panią M. H. Organ wskazał, że przedmiotowa działka, przeznaczona na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej, której członkowie korzystają z niej na cele komunikacyjne i rekreacyjne, przylega również do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której współwłaścicielem jest skarżąca M. H. Uchwała Rady Miejskiej nie ogranicza możliwości zbycia działki w formie przetargu ograniczonego dla właścicieli nieruchomości przyległych. W związku z powyższym skarga jest nieuzasadniona, gdyż w uzasadnieniu uchwały wskazano podmiot zainteresowany nabyciem działki nr [...], co nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przetargu. Pozostali skarżący nie są właścicielami żadnych gruntów przyległych do nieruchomości oznaczonej jako działka [...] obręb [...]. W tej sytuacji nie mają żadnego interesu prawnego do wnoszenia skargi. Następnie organ przedstawił uzasadnienie przeprowadzonego podziału nieruchomości i wskazanie działek, które mogły być zbyte na poprawę warunków zagospodarowania działek przyległych. Mianowicie część działki [...] obręb [...] (numer działki przed podziałem), będąca własnością gminy, była wykorzystywana jako działka drogowa oraz dojazd do działek nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiącej własność Pań E., V. i A.(1) H. W pozostałej części działka [...] stanowiła teren rekreacyjny i dojazd do nieruchomości położonej na działce [...] obręb [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej, ul. [...]. W latach 2018-2022 część działki nr [...] stanowiąca teren zielony objęta była umową dzierżawy na rzecz mieszkańców. Wspólnota Mieszkaniowa zawarła z Gminą S. umowę dzierżawy obowiązującą od dnia 10 listopada 2022 r. do dnia 09 listopada 2025 r. obejmującą część działki [...] wykorzystywanej na cele dojazdu do posesji i jako teren rekreacyjny dla mieszkańców. Z uwagi na wnioski złożone przez Panie H. oraz Wspólnotę Mieszkaniową zlecono podział zgodnie ze sposobem aktualnego korzystania z działki. Jako użytek drogowy pozostawiono część działki oznaczonej obecne numerem [...]. Utrzymanie wykorzystania tej cześć działki jako drogi było niezbędne ze względu na to, że ulica [...], działka nr [...] jest ulicą ślepą i wszelkie pojazdy muszą mieć zapewnione miejsce do zawracania, w szczególności pługi odśnieżające zimą. Nowo utworzona działka nr [...] została przeznaczona na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiącej własność Pań H. Działka nr [...] została przeznaczona na poprawę warunków zagospodarowania działki nr [...] będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej, która i tak wykorzystuje ten teren od wielu lat. Właściciele sąsiadującej z działką [...] działki [...] Państwo H. nigdy nie wyrazili żadnego zainteresowania korzystaniem lub nabyciem gruntu wykorzystywanego obecnie przez Wspólnotę Mieszkaniową. Organ dalej podniósł, że skarżący zakwestionowali uchwałę z dnia [...] marca 2024 r. odnoszącą się tylko i wyłącznie do działki [...]. Tymczasem działka ta w obecnym kształcie nie może być zbyta na rzecz innego podmiotu niż Wspólnota Mieszkaniowa, dla której istotna część działki stanowi dojazd do drogi publicznej. Działka nr [...], która jest przeznaczona na poprawę zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...], będącej własności Pań H. graniczy tylko i wyłącznie z ich nieruchomością i drogą publiczną, zatem nie ma żadnej możliwości przetargowego jej zbycia. Panie H. skarżą uchwałę, która dotyczy działki nr [...] , która styka się z ich działką nr [...] tylko jednym punktem, a więc nie spełnia zatem żadnych cech działki przyległej do ich nieruchomości. Niezależnie od tego zaskarżona uchwała w żadnym punkcie nie nakazuje Burmistrzowi Miasta zbycia działki w drodze bezprzetargowej. Poprawa zagospodarowania terenu może nastąpić poprzez sprzedaż bezprzetargową, ale w wypadku większej liczby zainteresowanych, których granice przylegają do zbywanej działki jest możliwe przeprowadzenie przetargu ograniczonego. W związku z zainteresowaniem kwestią nabycia działki nr [...] wyrażonym przez właścicieli działki nr [...] Gmina zadeklarowała rozważenie możliwości rozpatrzenia wniosków mieszkańców zgodnie z ich potrzebami oraz z zachowaniem procedury przetargowej w sytuacjach gdy będzie to niezbędne. W piśmie, które wpłynęło do Sądu dnia 20 listopada 2024 r. zatytułowanym "Dodatkowe uzasadnienie skargi" A. i B. H. podjęły polemikę ze stanowiskiem Burmistrza. Wskazały, że przedmiotowy teren działki [...] od dawna służył dojazdowi do Wspólnoty, jak i ich posesji, a sprzedaż mogłaby zablokować ich dojazd. Skarżące wytykają nierzetelność postępowania przedstawicieli Urzędu, jak i Wspólnoty. Wskazują także ewentualne utrudnienia dla otoczenia, w tym komunikacyjne, które może spowodować sprzedaż działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę orzekając nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a. zakresem kontroli sądu administracyjnego objęte są skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 §1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w S. wyrażająca zgodę na zbycie nieruchomości niezabudowanej, podjęta na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., Skarżący, właściciele działki nr [...], jako podstawę skargi przywołali art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej u.s.g., według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskutek braku stosownego wpisu przedmiotem kontroli sądowej pozostaje skarga wniesiona przez A. H., B. H., A. H.(1). Z przywołanego przepisu u.s.g. wynika, że warunkiem niezbędnym zaskarżenia uchwały jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, co na wstępie należy skontrolować w odniesieniu do skarżących. Skarżące są właścicielami nieruchomości - działki nr [...], która posiada punkt styczny z objętą zaskarżoną uchwałą działką nr [...]. Skoro nieruchomość skarżących graniczy z działką przeznaczoną do zbycia, to jako właścicielom, na zasadzie art. 140 Kodeksu cywilnego, a także właścicielom nieruchomości przyległej – w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej: u.g.n., przysługuje skarżącym interes prawny, a do jego naruszenia dochodzi poprzez pogorszenie ich sytuacji w ten sposób, że kwestionowana uchwała odnosi się do zbycia nieruchomości w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a więc w drodze bezprzetargowej. Stanowi to wyłączenie skarżących z grona potencjalnych nabywców przedmiotowej nieruchomości. Trzeba w konsekwencji uznać naruszenie interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Miejska w S. wskazała art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przepis stanowi: nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Naświetlając sytuację przeznaczonej do zbycia działki nr [...] trzeba wyjaśnić, że graniczy ona z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Zasadą wysłowioną w art. 37 ust. 1 u.g.n. jest sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu. Tryb bezprzetargowy znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 37 ust. 2. Innymi słowy regułą jest zbycie nieruchomości w drodze przetargu, a wyjątek stanowi forma bezprzetargowa. Znaczenie ma również, na co wskazuje orzecznictwo, liczba właścicieli działek na rzecz których może nastąpić poprawa warunków zagospodarowania. Jeżeli sprzedaż nieruchomości może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących więcej niż do jednego podmiotu, to pominięcie trybu przetargowego nie jest dopuszczalne. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 99/24, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W kontrolowanej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały działka nr [...] sąsiaduje z więcej niż jedną nieruchomością, o różnym statusie właścicielskim. Tymczasem niewątpliwą intencją zaskarżonej uchwały, widoczną w jej uzasadnieniu, jak również w podanej podstawie prawnej, jest zamiar zbycia działki nr [...] na rzecz dysponentów działki nr [...], w drodze bezprzetargowej. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie praw właścicieli pozostałych nieruchomości przyległych, ponieważ faktycznie uprzywilejowuje właścicieli jednej działki poprzez odstąpienie od trybu przetargowego, umożliwiającego udział pozostałym zainteresowanym. Prawodawca lokalny w dyskrecjonalny, dowolny sposób wskazuje nieruchomość przyległą, której warunki zagospodarowania mogą ulec poprawie, pomijając inne nieruchomości przyległe, i nie wyjaśniając przy tym, jakimi motywami się kierował preferując konkretną nieruchomość. Oprócz naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wyczerpuje to znamiona działania wbrew konstytucyjnej zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz wbrew zasadzie zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Tylko marginalnie można podkreślić, że w odpowiedzi na skargę organ dostrzega wątpliwości, jakie kreuje uchwała, deklarując rozpatrzenie uchwały uchylającej zaskarżoną uchwalę. Nie ma racji organ gdy twierdzi, że stykanie się działek nr [...] i [...] tylko jednym punktem przekreśla traktowanie ich jako działek przyległych. Wreszcie finalnie można poinformować - co wiadomo z powszechnie dostępnych oficjalnych publikatorów znanych Sądowi z urzędu, że już po wniesieniu skargi Rada Miejska w S. uchyliła zaskarżoną uchwalę (uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2024 r.). Z podanych powodów, na zasadzie art. 147§1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.