II SA/Wr 421/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia 30 czerwca 2004 r. nr XIV/86/04 w przedmiocie zasad sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości I .stwierdza nieważność § 2 ust.2 i ust.3 we fragmencie " Sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu następuje, jeżeli nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w ust. 2" oraz § 3, §4 i §5 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 30 czerwca 2004 r. Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim podjęła uchwałę Nr XIV/86/04 w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Podstawę prawną tego aktu prawa miejscowego stanowił w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rada Gminy postanowiła, iż: "Sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej następuje, jeżeli: 1) nabywana jest przez dotychczasowego dzierżawcę spełniającego łącznie następujące warunki: a) umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej 3 lata, licząc od tej daty, b) nabywana nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy lub jest dzierżawiona przez spółdzielnie produkcji rolnej". Przepis § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowił: "Sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu następuje, jeżeli nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w ust. 2". Zgodnie z postanowieniami § 3 tej uchwały: "1. Sprzedaż nieruchomości lub udziału w nieruchomości zabudowanej w drodze bezprzetargowej następuje za cenę równą wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. 2. Cena nieruchomości, o której mowa w ust. 1, może zostać na wniosek nabywcy rozłożona na 10 rat rocznych oprocentowanych w wysokości 10% od wpłaconej raty rocznej, z których pierwsza rata z oprocentowaniem podlega zapłacie przed zawarciem umowy sprzedaży, a kolejne 9 rat podlega zapłacie w terminie do 30 września każdego roku poczynając od roku następnego po zawarciu umowy sprzedaży. 3. Przy sprzedaży w formie ratalnej niespłacona część ceny wraz z oprocentowaniem podlega zabezpieczeniu hipotecznemu. 4. Przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu do ustalenia ceny stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. 5. Cena sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy sprzedaży". Stosownie do postanowień § 4 uchwały: "1. Osoby nabywające nieruchomości według zasad określonych w niniejszej uchwale ponoszą: 1) koszty związane ze sporządzeniem dokumentacji wymaganej przy sprzedaży, a w szczególności: a- koszt podziału geodezyjnego, b- koszt wyceny nieruchomości c- koszt sporządzenia wyrysu i opisu 2) koszty notarialne, w tym koszt warunkowej umowy sprzedaży, 3) opłatę sądową za ujawnienie praw własności w księdze wieczystej 2. W przypadku rezygnacji z kupna wnioskodawca obciążany jest pełnymi kosztami, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a-d uchwały. 3. Koszty sporządzenia warunkowej umowy sprzedaży nie podlegają zwrotowi w przypadku, gdy Agencja wykona prawo pierwokupu.". Według § 5 niniejszej uchwały: "1. Osoba ubiegająca się o kupno nieruchomości w trybie bezprzetargowym na podstawie niniejszej uchwały w momencie złożenia wniosku dokonuje wpłaty kwoty 500, 00 zł jako zabezpieczenie kosztów przygotowania dokumentacji do sprzedaży poniesionych przez Urząd Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim, która podlega zaliczeniu na poczet poniesionych kosztów. 2. W przypadku rezygnacji wnioskodawcy z nabycia nieruchomości kwota, o której mowa w ust. 1, nie podlega zwrotowi, jeżeli zostały poniesione przez Urząd Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim koszty przygotowania dokumentacji do sprzedaży. 3. Osoby ubiegająca się o kupno nieruchomości na podstawie niniejszej uchwały obowiązane są do złożenia wraz z wnioskiem pisemnego oświadczenia o spełnieniu lub niespełnieniu warunków określonych w przepisach art. 5 i 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego.". Wojewoda Dolnośląski w skardze z dnia 18 lipca 2008 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki w zakresie: - § 2 ust. 2 i ust. 3 we fragmencie "Sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu następuje, jeżeli nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w ust. 2" – z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592); - § 3 z powodu istotnego naruszenia art. 67 ust. 2, ust. 3, art. 70 ust. 1, ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - § 4 i § 5 z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając naruszenie prawa przez § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Wojewoda Dolnośląski wskazał, że Rada Gminy dokonała w tym przepisie modyfikacji regulacji zawartych w ustawie. Art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, stanowił bowiem, iż: "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". Wyjątki od wskazanej powyżej zasady, a także prawne formy zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 pkt 1-8 i ust. 3 ustawy. W ocenie strony skarżącej, z powyższego wynika, że przetarg jest zasadniczym trybem zbywania nieruchomości publicznych. Dochodzi on do skutku w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy nie obliguje właściwego organu do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Oznacza to, że katalog przypadków zbycia nieruchomości (w tym także rolnych) w trybie bezprzetargowym jest zamknięty. Skarżący w dalszej części uzasadnienia zwrócił uwagę na art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis obejmuje przypadki sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, jakie Rada Gminy określiła w przedmiotowej uchwale. Stosownie do powyższej regulacji nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, zgodnie z art. 34 ustawy. Przepis niniejszy stanowi, iż "W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: 1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; 2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony". Dla uzasadnienia swojego stanowiska strona skarżąca przytoczyła ponadto art. 3 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, z którego wynika, że "W przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż Agencja, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy jej dzierżawcy, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: 1) umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej 3 lata, licząc od tej daty; 2) nabywana nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy lub jest dzierżawiona przez spółdzielnie produkcji rolnej". W ocenie Wojewody Dolnośląskiego analiza wyżej wymienionych przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (o których także jest mowa w § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały) sprzedaż nieruchomości rolnej nastąpi w drodze bezprzetargowej. Jednak nie jest to jedyny przypadek sprzedaży nieruchomości rolnych w trybie bezprzetargowym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, w przypadku braku uprawnionych do pierwokupu, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, albo niewykonania przez niego tego prawa, prawo pierwokupu będzie przysługiwało z mocy ustawy Agencji Nieruchomości Rolnych, działającej na rzecz Skarbu Państwa. W sytuacji jednak nieskorzystania przez Agencję z przysługującego jej uprawnienia zastosowanie będą miały postanowienia ogólne ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie - wystąpi możliwość sprzedaży nieruchomości rolnej w trybie bezprzetargowym w oparciu o wymienione w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca uznała, że § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały jest niezgodny z prawem, albowiem zawęża on ustawowy katalog przypadków zbycia nieruchomości rolnych w trybie bezprzetargowym. Skarżący uznał, że podobnie należy ocenić § 2 ust. 3 uchwały we fragmencie: "Sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu następuje, jeżeli nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w ust. 2". Art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza zasadę, iż nieruchomość jest sprzedawana w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 37 ust. 2 i 3 niniejszej ustawy (obejmują one także sytuacje, o których mowa w art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego) i nie mogą być modyfikowane w podejmowanych przez Radę uchwałach. Zdaniem skarżącego, za niezgodny z prawem należy uznać § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały, ponieważ reguluje on kwestie, o których rozstrzyga ustawa o gospodarce nieruchomościami. § 3 ust. 1 uchwały Nr XIV/86/04 stanowi: "Sprzedaż nieruchomości lub udziału w nieruchomości zabudowanej w drodze bezprzetargowej następuje za cenę równą wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami". Tymczasem kwestia ta została już uregulowana w art. 67 ust. 3 ustawy, o której mowa powyżej. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, "Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość". Mając powyższe na uwadze strona skarżąca uznała, że Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim dokonała modyfikacji regulacji zawartej w ustawie. Podobny zarzut Wojewoda Dolnośląski postawił Radzie względem § 3 ust. 2 uchwały, który to w ocenie skarżącego stanowi powtórzenie art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, wedle którego: "Cena nieruchomości sprzedanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat". Ponadto skarżący zauważył, że Rada Gminy wprowadzając przedmiotowy zapis zmodyfikowała także art. 70 ust. 2 zdanie trzecie ustawy, zgodnie z którym: "Pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie". Argumentując niezgodność niniejszego unormowania z prawem, Wojewoda Dolnośląski podkreślił ponadto, że decyzje w przedmiocie określenia wysokości rat powinny być podejmowane przez Wójta Gminy, a nie Radę. Również § 3 ust. 3 uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki, zdaniem skarżącego, powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, z uwagi na to, że uregulowana tam kwestia wcześniej już została unormowana w art. 70 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis stanowi, że "wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki". W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, stwierdzenia nieważności wymaga także § 3 ust. 4 uchwały, który stanowi, że "przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu do ustalenia ceny stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami", podczas gdy powyższa kwestia wynika z art. 67 ust. 2 ustawy, określającego zasady ustalania cen przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargowej. Ponadto organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy w § 3 ust. 5 uchwały dokonała powtórzenia regulacji ustawowej. Art. 70 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że "Cena nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność". Wojewoda Dolnośląski zwrócił również uwagę na nieprawidłowości postanowień § 4 przedmiotowej uchwały. Dla uzasadnienia przytoczonych racji podał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy upoważniona jest do stanowienia wyłącznie o zasadach gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminy. Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do zadań wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim, podejmując § 4 niniejszej uchwały, zdaniem strony skarżącej, wkroczyła w kompetencje Wójta Gminy, co w rezultacie stanowi istotne naruszenie prawa. Rada bowiem nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Skarżący podkreślił, że Rada jest upoważniona wyłącznie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem jednak szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Dla poparcia powyższych racji Wojewoda Dolnośląski przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r. (II SA/Wr 364/98, OSS 1999/3/84), zgodnie z którym w przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencje do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez radę gminy w tej kwestii uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa. W opinii Wojewody, decydując w sprawie ponoszenia kosztów wymienionych w § 4 uchwały, Rada naruszyła szczegółową dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że "Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą". Z przepisu powyższego wynika, iż kompetentnym do orzekania o wspomnianych kosztach jest każdorazowo wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie Rada. Zdaniem organu nadzoru, powyższa argumentacja pozostaje aktualna w odniesieniu do § 5 uchwały, który to przepis jest niezgodny z prawem, ponieważ kwestie w nim uregulowane należą do kompetencji organu wykonawczego gminy. Z tego też względu materia ta powinna zostać uregulowana przez Wójta w drodze umowy zawieranej z nabywcą. W dalszej części swojego wywodu Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że uchwały samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie może być tak, że w uchwałach Rady Gminy będą regulowane materie unormowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda Dolnośląski przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47), w którym wskazano, iż powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r. (II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17), w którym stwierdzono, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Mając powyższe na uwadze, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. "Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy". W odpowiedzi na skargę Gmina Kamieniec Ząbkowicki uznała w całości żądania skargi, stwierdzając, że przedstawiona w skardze argumentacja prawna Wojewody Dolnośląskiego zasługuje w całości na aprobatę jako zgodna z dotychczasowymi doświadczeniami orzeczniczymi oraz stanowiskiem zajmowanym przez przedstawicieli doktryny prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.a.), w tym także uchwały podjęte na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest działalność uchwałodawcza Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki, będącej organem samorządu terytorialnego. Zadaniem sądu jest orzeczenie, czy § 2 ust. 2 i ust. 3 we fragmencie "Sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu następuje, jeżeli nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w ust. 2", a także § 3, § 4 i § 5 podjętej w dniu 30 czerwca 2004 r. uchwały Nr XIV/86/04 w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, są zgodne z obowiązującym prawem materialnym i procesowym. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 147 § 1 u.p.s.a. z jednoczesnym uwzględnieniem przepisu art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Na początku należy podkreślić, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie podkreślano, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s.84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). Pomiędzy aktem prawa miejscowego a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 95). W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny, będący organem władzy publicznej, musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w skardze w sposób istotny narusza prawo. Przepisy § 2 ust. 2 i ust. 3 w przytoczonym wyżej fragmencie przedmiotowej uchwały, zawężają katalog zbycia nieruchomości rolnych w trybie bezprzetargowym w stosunku do postanowień zawartych w art. 37 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz w art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Nie można też odmówić racji stronie skarżącej, że § 3 ust. 1 uchwały nr XIV/86/04 z dnia 30 czerwca 2004 r. stanowią modyfikację unormowań art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 3 ust. 2, 3, i 5 przedmiotowej uchwały występuje sytuacja powtórzenia unormowań art. 70 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. § 3 ust. 4 uchwały stanowi, iż: "przy sprzedaży, nieruchomości w drodze przetargu do ustalenia ceny stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Określenie zasad ustalania cen przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargowej wynika zaś art. 67 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze i potrzebę przestrzegania podstawowych zasad praworządności, w tym obowiązku przestrzegania przez organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego swoich umocowań w zakresie tworzenia nowych aktów prawnych, nie ma wątpliwości, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Podstawę prawną uchwały nr XIV/86/04 z dnia 30 czerwca 2004 r. stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie terytorialnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała Rady Gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Na mocy jednak art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "gospodarowanie gminnym mieniem komunalnym należy do zadań wójta, burmistrza albo prezydenta miasta". Jak słusznie zauważył organ nadzoru, Rada Gminy w § 4 przedmiotowej uchwały wkroczyła w kompetencje wójta. Rada bowiem nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały w kwestii należącej do kompetencji organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego (z czym mamy do czynienia w § 4 przedmiotowej uchwały) jest naruszeniem prawa, a zatem takie unormowanie powinno zostać wyeliminowane z obiegu prawnego. W ocenie Sądu § 5 przedmiotowej uchwały jest niezgodny z prawem, albowiem w tym przepisie Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim również swoja działalnością uchwałodawczą wkroczyła w sferę kompetencji Wójta. Art.18 ustawy o samorządzie gminnym ustala kompetencje rady gminy. Przepis ten opiera się na domniemaniu kompetencji rady. Wynika z tego, że ten organ stanowiący właściwy jest we wszystkich sprawach związanych z działalnością gminy, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Rada nie jest umocowana do działania w sytuacji, gdy sprawy lokalne o charakterze publicznym mocą ustawy samorządowej lub innych aktów prawnych zostały przekazane do właściwości innych organów gminy ( por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2000). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał wszystkie podnoszone przez Wojewodę Dolnośląskiego żądania i argumenty skargi za zasadne. Podkreślić przy tym wypada, że Rada Gminy Kamieniec Ząbkowicki również uznała w całości skargę za uzasadnioną. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż wymienione wyżej przepisy przedmiotowej uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa i że naruszenie to uznać należy za istotne. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 u.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.