II SA/Wr 421/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy M. w 2018 roku I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].04.2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r., poz. 1875) – dalej: u.g.n., stwierdził nieważność § 4 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].03.2018 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2018 roku. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że objęty rozstrzygnięciem fragment uchwały narusza w sposób istotny art. 13 pkt 2 i art. 13 pkt 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) – dalej: u.o.a.n., poprzez skierowanie uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W kwestionowanym fragmencie uchwały Rada Miejska uzależniła wejście w życie przyjętego aktu od upływu 14-dniowego terminu liczonego od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tymczasem obowiązek opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy ustawodawca przewidział w szczególności w sytuacjach, gdy ma ona charakter aktu prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.) oraz gdy stanowią tak przepisy szczególne (art. 13 pkt 10 u.o.a.n.). Pozostałe przypadki przewidziane w art. 13 u.o.a.n. nie znajdą zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Wojewody, charakter analizowanej uchwały nie pozwala przyjąć, że stanowi ona akt prawa miejscowego. W tym zakresie organ nadzoru powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych na temat kryteriów pozwalających zaliczyć daną uchwałę do aktów prawa miejscowego. W przekonaniu tego organu, kontrolowana uchwała nie zawiera cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Ma ona jednorazowe zastosowanie i skonsumuje się poprzez jednorazowy akt nadania. Brak jest jej cech abstrakcyjności aktu prawnego. Badana uchwała jest aktem prawnym skierowanym do wewnętrznej struktury organizacyjnej gminy i podporządkowanych gminie podmiotów. Jej treść koncentruje się na kwestiach organizacyjnych związanych z organizacją Programu. Według Wojewody, również żaden z przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi podstawy do publikacji uchwały w dzienniku urzędowym. Artykuł 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi jedynie podstawę do podjęcia corocznej uchwały programowej. Podstawy do publikacji uchwały nie można także wywieść z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Tym samym w przekonaniu organu nadzoru, powołane przepisy nie zawierają normy upoważniającej Radę Miejską do podejmowania aktów prawa miejscowego. Nie istnieje także inny przepis szczególny, w kontekście wymogu wskazanego w art. 13 pkt 10 u.o.a.n., wymagający ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał dotyczących statutu szkoły. Organ nadzoru wskazał, że jego stanowisko jest poparte także orzecznictwem sądowym, w tym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 6.12.2012 r., sygn. akt II SA/Wr 686/12. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia, Miasto i Gmina [...] zarzuciło istotne naruszenie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sprawie Programu nie jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że Program - uchwalony na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 tej ustawy, a także w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Dalej skarżący podniósł, że takie stanowisko aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki NSA z dnia: 14.06.2017 r., II OSK 1001/17, 24.05.2017 r., II OSK 725/17, 12.10.2016 r., II OSK 3245/14, 30.03.2016 r., II OSK 221/16, 02.02.2016 r., II OSK 3051/15, 13.03.2013 r., II OSK 37/13). Przesądza o tym materia programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co w uchwale będącej przedmiotem zaskarżonych działań nadzorczych Wojewody występuje w przepisie § 2 ust. 4, § 3 ust. 1-5. załącznika do uchwały oraz powszechność obowiązywania. W skardze zwrócono również uwagę na fakt, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. W określonym zakresie uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią ogólne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy i zdaniem skarżącego, nie mają one charakteru jednorazowego, tylko powtarzalny. Oznacza to, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Ponadto, płaszczyzna informacyjna uchwały, pozwalająca mieszkańcom gminy, w sytuacjach - przykładowo zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, podjąć określone działania, co jest możliwe pod warunkiem posiadania wiedzy o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. Na poparcie zreferowanego stanowiska autor skargi powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zauważył, że skarżący w lakoniczny sposób przedstawił argumenty mające uzasadniać zasadność publikacji uchwały w dzienniku urzędowym. Skarżący ograniczył się jedynie do wskazania, że uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 - 5. Autor odpowiedzi na skargę przyznał, że zna przywołane przez skarżącego orzeczenia, niemniej jednak nie podziela prezentowanego tam stanowiska. Organ nadzoru wskazał, że w spornej materii podziela natomiast stanowisko przeciwne zajęte w innych wyrokach. W dalszej części odpowiedzi na skargę jej autor zaznaczył, że twierdzenie zawarte w przywołanych przez skarżącego orzeczeniach, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot prawa miejscowego musi każdorazowo być interpretowane w kontekście przepisu upoważniającego do podjęcia danej uchwały. Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem, aby umieszczenie jakiejkolwiek normy generalno-abstrakcyjnej w jakiejkolwiek uchwale zawsze powodowało obligatoryjne uznanie takiego aktu jako aktu prawa miejscowego. Uznanie takiego aktu za akt prawa miejscowego zawsze musi być poprzedzone analizą przepisów zawartych w danym akcie oraz legalności ich zamieszczenia. Przy takim podejściu, w ocenie organu nadzoru, dokonując analizy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, nie sposób wywieść, że gmina realizując poszczególne jego części może robić to za pomocą norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Żadna bowiem z części uchwały nie może być skierowana w sposób władczy do podmiotów zewnętrznych realizujących Program. Treści zawarte w Programie dotyczą tylko i wyłącznie sposobu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Zdaniem organu nadzoru wskazanie w Programie chociażby schroniska dla bezdomnych zwierząt, podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, czy też podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, nie stanowią norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym, nie zawierają w sobie swoistych cech norm postępowania, a więc łącznie hipotezy i dyspozycji postępowania. Mają one walor czysto wewnętrzny, ukazujący sposób realizacji zadania własnego danej gminy. Jednocześnie sama uchwała programowa w żaden sposób nie zawiera norm postępowania oraz nie nakłada wprost (odmiennie niż w przypadku aktu prawa miejscowego) obowiązków odpowiednio na wskazane schronisko dla bezdomnych zwierząt, podmiot odławiający bezdomne zwierzęta, osobę prowadzącą gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, czy też podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zauważono, że Program stanowi jedynie odzwierciedlenie ukształtowanego przez gminę stanu faktycznego, ale nie w drodze czynności administracyjnoprawnych (władczych), lecz czynności cywilnoprawnych na zasadzie swobody umów. Tym samym ewentualne obowiązki określonych podmiotów, a związane z realizacją zadania własnego gminy, będą wynikały z zawartych umów pomiędzy nimi a gminą, a nie z samej uchwały w sprawie Programu. W tym aspekcie Program ma jedynie walor informacyjny dla podmiotów zewnętrznych - mieszkańców gminy. Z żadnego przepisu Programu nie można odkodować normy prawnej wyznaczającej powinne zachowanie dla podmiotów trzecich, a więc mieszkańców Gminy. Z tych powodów organ nadzoru nie zgodził z twierdzeniami skarżącego, że uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a treść programu stanowi ogólne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Również przywołany przykład zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w żaden sposób nie uzasadnia uznania uchwały za akt prawa miejscowego, gdyż określone działania podejmowane przez osoby trzecie w takich zdarzeniach nie są w żaden sposób determinowane treścią uchwały, która to jedynie wskazuje na podmiot, który w imieniu gminy realizuje jej zadanie własne. Przepis uchwały w zakresie wskazania podmiotu leczniczego w przypadku zdarzeń drogowych nie wyznacza mieszkańcom Gminy bezwzględnego obowiązku korzystania z jego usług, a jedynie zawiera zwykłą informację, który podmiot ewentualnie na koszt gminy zapewni opiekę poszkodowanemu zwierzęciu. Z kolei sam walor informacyjny przepisu, jak twierdzi skarżący, Wojewoda potraktował jako pozbawiony jednocześnie waloru normatywnego, charakteru normy prawnej nie może przesądzać o zakwalifikowaniu uchwały jako aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Skoro tak, to kontrola Sądu nie może polegać na pełnej ocenie zgodności z prawem uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2018 roku. Badanie zgodności z prawem tej uchwały dokonuje się wyłączenie przez pryzmat kontroli sądowej rozstrzygnięcia nadzorczego. Wydane ono zostało na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) – dalej: u.g.n. Zgodnie z treścią art. 91 tej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zasada wyrażona w powyższym przepisie ustawowym znajduje swoją podstawę w art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), a także przewiduje, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Kryterium legalności (zgodności z prawem) precyzuje art. 91 u.s.g., który w zdaniu pierwszym ust. 1 stanowi, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g.). Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa - skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W ocenie Sądu, stosując środek nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzając nieważność § 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]", Wojewoda nie wykazał istotnej sprzeczność objętej postępowaniem nadzorczym treści uchwały z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności w tej części uchwały mogło mieć miejsce tylko wówczas, gdy ten fragment uchwały pozostawał w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Taka sprzeczność musi być oczywista oraz wynikać wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W przypadku spornego między stronami zagadnienia, które powstało na tle treści § 4 uchwały, gdzie przewidziano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dniu od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, będącego konsekwencją sporu na temat kwalifikowania uchwały określającej Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do aktów prawa miejscowego należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko przeciwne do wyrażanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W orzecznictwie tym przyjmuje się, nie dokonując już nawet analizy treści konkretnych zapisów Programu, że ze względu na materię nim regulowaną, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność obowiązywania, taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13.03.2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, [w:] CBOSA; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 156, a także J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, Rok 2012, Nr 4, s. 44). Wskazuje się, że Program, jako akt prawa miejscowego, oprócz norm indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia generalno-abstrakcyjne. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por. wyroki NSA z dnia 24.05.2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 12.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 02.02.2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15). Co więcej w wyroku z dnia 14.06.2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 skład orzekający NSA, analizując regulację Programu poświęconą sposobowi postępowania w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a więc ten sam przykład, na który powołał się organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, gdzie dokonał spóźnionej analizy treści Programu, stwierdził, że uchwała w sprawie Programu "skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych". Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłaszanie aktów normatywnych w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.) oraz że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dzienniku urzędowym, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Publikacja uchwały programowej w dzienniku urzędowym jest więc warunkiem koniecznym do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Zważywszy, że nawet pogląd wyrażony obecnie w powszechnym i jednolicie przyjmowanym orzecznictwie sądów administracyjnych nie stanowi źródła prawa, tym niemniej w przypadku sprawowania przez Wojewodę czynności nadzorczych nad uchwałami samorządu gminnego, nie można od niego w zupełności abstrahować, przyjmując, że mamy do czynienia z istotną sprzecznością uchwały z przepisami prawa, skoro w powołanych przez Sąd orzeczeniach innych sądów, nie tylko takiej wyraźniej sprzeczności się nie dopatrzono, ale wyrażono pogląd przeciwny na temat normatywnego charakteru uchwały w sprawie Programu. Nie bez wpływu na przyjęte w niniejszym wyroku stanowisko miał również wzgląd na urzeczywistnienie zasady demokratycznego państwa prawa zawartej w art. 2 Konstytucji RP. W przekonaniu Sąd, nie jest prawnie pożądane, aby w tego samego rodzaju sprawach, a więc również w tej będącej przedmiotem niniejszej kontroli, podejmowane były rozstrzygnięcia, w których organy państwa - powołane do ochrony prawnej - prezentują sprzeczne stanowiska. Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawach zawisłych przed WSA w Olsztynie ze skarg prokuratora, stwierdzono nieważność Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z tego wyłączenie powodu, że uchwały w tej sprawie, jako akty prawa miejscowego, nie zawierały regulacji dotyczącej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z czym związany był brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych (zob. wyroki z dnia 14.12.2017 r., sygn. akt II SA/Ol 872/17 i z dnia 09.08.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 502/18). W konsekwencji należało uznać, że zakwestionowany przez Wojewodę [...] fragment uchwały nie został wydany z istotnym naruszeniem prawa, które dawało podstawę do zastosowania sankcji w postaci jego nieważności, stwierdzonej w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego – wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 u.g.n. Nie można mówić o takiej sprzeczności (naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, w tym przypadku art. 13 pkt 2 u.o.a.n., art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.), jeżeli kwestionowana regulacja uchwały, jak przekonuje treść powołanych powyżej orzeczeń, nie jest wyraźnie zakazana przez ustawodawcę. Orzekając w trybie nadzoru Wojewoda nie wykazał więc oczywistej sprzeczność z prawem fragmentu § 4 uchwały. W sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa", ingerencję organu nadzoru należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt I wyroku). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 480 zł złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).