II SA/Wr 427/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2025 r. nr 380/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku z tarasem oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2025 r. (nr 380/2025), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB) z dnia 7 lutego 2025 r. (nr 12/2025), nakazującą R. P. (dalej: skarżący) rozbiórkę budynku z tarasem wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości S., Gmina K. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 17 maja 2024 r., PINB, w związku z pismem Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2023 r., przeprowadził kontrolę na działkach należących do skarżącego, w tym m.in. na działce nr [...]. W jej trakcie ustalono, że na działce znajduje się budynek wybudowany z dwóch kontenerów ocieplonych i otynkowanych. Według oświadczenia inwestora obiekt został wybudowany około sierpnia 2023 r. W obiekcie znajdują się cztery pomieszczenia. Do budynku doprowadzono prąd, brak jest instalacji kanalizacji sanitarnej oraz instalacji wodnej. Wzdłuż budynku wykonano obiekt - według inwestora jest to wiata. W ocenie inwestora budynek jest obiektem gospodarczym, który poprzednio wybudowano na działce nr [...], a w sierpniu 2023 r. rozebrano go i wybudowano w aktualnej lokalizacji. Wymiary obiektu uwidoczniono na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli. Po wszczęciu postępowania, celem doprowadzenia samowolnej budowy obiektu do stanu zgodnego z prawem, PINB postanowieniem z dnia 12 czerwca 2024 r. (nr 90/2024) wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku z tarasem na działce nr [...] w miejscowości S., jednocześnie informując inwestora oraz właściciela nieruchomości, iż ma prawo w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (lub od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, w przypadku jego zaskarżenia) złożyć do PINB wniosek o legalizację obiektu. PINB sporny budynek zakwalifikował jako budynek rekreacyjny z tarasem, który wymagał dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. Przywołane postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 26 czerwca 2024 r., który nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB, decyzją z dnia 7 lutego 2025 r. (nr 12/2025), na podstawie art. 49e pkt 1 p.b., nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki budynku z tarasem, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości S., Gmina K. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 49e pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter związany, a samo złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Utrzymując w mocy – zaskarżoną decyzją – decyzję PINB, DWINB wskazał, że ustalone jednoznacznie okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, zarówno co do zakwalifikowania spornych prac jako budowy budynku rekreacyjnego, jak i konsekwencji prawnych, jakie powinny być wyprowadzone w stanie faktycznym sprawy. Bezspornym bowiem jest, że przed przystąpieniem do realizacji budowy budynku z tarasem na działce nr [...] w S. nie dopełniono odpowiednich procedur w świetle p.b. w postaci dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. DWINB wyjaśnił, że w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. wskazano na brak wymogu pozwolenia na budowę, natomiast zachowano wymóg zgłoszenia budowy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2 , b) powyżej 35 m2 ale nie więcej niż 70 m2 przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Przywołane okoliczności oznaczają, że w sprawie w sposób oczywisty zaktualizowała się kompetencja (i obowiązek) organu nadzoru budowlanego do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 3 p.b. o wstrzymaniu budowy, jak i o poinformowaniu inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Postanowienie PINB z dnia 12 czerwca 2024 r. nie zostało skutecznie zaskarżone do organu wyższego stopnia, a następnie do sądu administracyjnego. Zdaniem DWINB oznacza to, że na obecnym etapie postępowania jest on związany dotychczasowymi rozstrzygnięciami organu I instancji i nie ingeruje w nie, bowiem ewentualna możliwość interwencji była możliwa na etapie skutecznego zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. W ocenie organu odwoławczego, w szczególności z zasady niekonkurencyjności poszczególnych etapów postępowania, zmierzającego do zalegalizowania budowy, zrealizowanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wynika niemożność badania tych okoliczności, które winny być przedmiotem oceny w postępowaniu wstrzymującym budowę inwestycji, tj. zwłaszcza legalności robót budowlanych objętych wstrzymaniem, trybu postępowania, ustalenia stanu faktycznego. Stąd przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżący złożył we wskazanym terminie wniosek o legalizację, czy nie. W tym kontekście DWINB wyjaśnił, że w postanowieniu PINB z dnia 12 czerwca 2024 r. skarżący został, stosownie do art. 48 ust. 3 p.b., poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Z uwagi zaś na brak stosownego wniosku, organ I instancji miał obowiązek wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, na mocy art. 49e pkt 1 p.b. Nadto, DWINB w toku postępowania odwoławczego nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na jego wynik. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R. P. zarzucają naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W toku postępowania przed Sądem skarżący przedłożył również pismo z dnia 4 września 2025 r., do którego załączył fotografie. W piśmie tym wskazał na potrzebę kwalifikacji spornego obiektu jako budynku gospodarczego do 150m² przy rozpiętości konstrukcji do 6m związanego z produkcją rolną, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Skarżący wyjaśnił, iż objęty tym postępowaniem budynek wykorzystuje w prowadzonym przez siebie gospodarstwie rolnym do przechowywania zboża, którego używa do karmienia ryb w jego kilkunastohektarowym stawie rybnym oraz sprzętu i narzędzi wykorzystywanych w gospodarstwie rolnym. Skarżący zarzucił również nieprawidłowe zakwalifikowanie wiaty jako tarasu, a nadto podniósł, iż w dniu wydania przez PINB decyzji z dnia 7 lutego 2025 r. "na działce [...] nie znajdowała się już wiata którą PINB uznał za taras w związku z czym budynek którego dotyczyła ta decyzja nie był budynkiem z tarasem i fizycznie nim być nie mógł nawet gdyby uznać że wiata była tarasem bo na dzień wydania decyzji jak i zresztą wiele miesięcy wcześniej stała już na innej działce". Organ jednak tego nie zweryfikował. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 28 marca 2025 r. (nr 380/2025) utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 7 lutego 2025 r. (nr 12/2025), nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku z tarasem, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości S., Gmina K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy p.b. dotyczące postępowania legalizacyjnego, a zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia podlegającego kontroli Sądu w niniejszej sprawie, miało postanowienie o wstrzymaniu robót budowanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja. Okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia. W realiach badanej sprawy PINB w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2024 r. przyjął, iż mamy do czynienia z budynkiem rekreacyjnym z tarasem, wyczerpującym parametry wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. i tym samym przed jego realizacją skarżący winien dokonać zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem Sądu PINB, po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] w S. prawidłowo stwierdził, że obiekt będący przedmiotem kontroli, po pierwsze spełnia warunki definicji budynku, po drugie, jego cechy pozwalają bez wątpienia na kwalifikację jako budynku rekreacyjnego wraz z tarasem. Zasadnie przy tym przyjął, że nie można odrębnie rozpatrywać znajdującego się przy budynku tarasu bowiem jakkolwiek w chwili kontroli nie był on bezpośrednio powiązany z budynkiem, niemniej jego położenie wskazuje, iż pełni on funkcję służebną do budynku, z którego wyjście prowadzi właśnie na taras, a dalej schodami w kierunku plaży i zbiornika wodnego. Stąd zdaniem Sądu kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wymagającego dokonania zgłoszenia była prawidłowa, a nadto została ostatecznie rozstrzygnięta. Samo zaś postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. stanowi konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W badanej sprawie nie jest zaś sporne, że w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2024 r. skarżący został pouczony o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni, konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i jej wysokości. Nie ma też wątpliwości, że skarżący z takim wnioskiem nie wystąpił. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 p.b., organ miał obowiązek nałożyć obowiązek rozbiórki spornego obiektu. Decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści. Stąd przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b p.b. oraz art. 49 pkt 1-4 p.b. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącego o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Zauważyć przy tym należy, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Nie mógł zostać uwzględniony, zawarty w piśmie procesowym z dnia 4 września 2025 r., zarzut, iż mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka, na której posadowiony jest sporny budynek nie jest wykorzystywana do produkcji rolnej, a związana jest z funkcją rekreacyjną realizowaną wokół zbiornika wodnego, znajdującego się w jej sąsiedztwie. W konsekwencji, nawet umieszczenie w spornym obiekcie sprzętu do łowienia ryb lub przechowywania w nim zboża do karmienia ryb (co miałoby wskazywać na prowadzenie gospodarki rybackiej), nie powoduje, że funkcja rekreacyjna zostaje zasadniczo wyeliminowana. Co więcej - nawet przyjmując, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne (na co nie przedłożył jednak żadnych dokumentów), nie oznacza to jednocześnie, że każdy należący do niego budynek będzie miał charakter gospodarczy i będzie związany z tą działalnością. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z 30 kwietnia 2024 r., (sygn. akt II SA/Wr 62/24, CBOSA), że przedmiot postępowań organów nadzoru budowlanego odnosi się do rzeczywistości i rzeczywistości tej nie mogą zmienić deklaracje inwestora (względnie właściciela lub zarządcy) uczestniczącego w procesie legalizacyjnym czy naprawczym. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie kwalifikacji istniejącego, zrealizowanego obiektu budowlanego, a nie obiektu, który ewentualnie w przyszłości może powstać na bazie wykonanych już robót budowlanych. Pamiętać należy, że w postępowaniu administracyjnym przedmiotem postępowania dowodowego jest sfera obiektywnie istniejąca (zasada prawdy obiektywnej), a nie subiektywna ocena stanu faktycznego przez strony postępowania (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, CBOSA). Przywołana zaś przez skarżącego okoliczność samego zainicjowania działań rozbiórkowych nie stanowi okoliczności wyłączającej obowiązek wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy strona nie wystąpiła z wnioskiem o legalizację. Decyzja bowiem wydana w tym przedmiocie kończy co do meritum wszczęte postępowanie legalizacyjne i dalej w przypadku braku jej dobrowolnego wykonania będzie podlegała wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Nadto, trzeba zauważyć, że samo odłączenie tarasu od budynku, które zostało uwidocznione na przedłożonych przez skarżącego fotografiach, nie oznacza, że skarżący dokonał rozbiórki w zakresie nakazanym w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, nie dopatrując się ani wpływających na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.