II SA/Wr 428/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł. J. J. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Kłodzko Nr 277/VIII/2021 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kłodzko. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że skarżona uchwała narusza jej interes prawny, bowiem mimo złożonego wniosku nie ujęto nieruchomości skarżącej jako obszarów funkcjonalnych przeznaczonych pod zabudowę. Zdaniem strony zaskarżona uchwała w tym zakresie narusza art. 140 k.c .poprzez uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, art.64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej; art. 3 ustawy planistycznej przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie działek skarżącej na działalność rolniczą. Strona zaznacza, że otrzymała już decyzje o warunkach zabudowy, dokonano wydzielenia działek na cele budowlane a także zostały podpisane umowy z zakładem energetycznym. Strona wskazuje także, że wskazana uchwała narusza art. 10 u.z.p. poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego uchwałą; bez uwzględnienia obecnego stanu nieruchomości, które obecnie posiadają status budowlany; naruszenie ładu przestrzennego, gdyż powrót do rolniczego wykorzystania terenu będzie kolidował z budowlanym wykorzystaniem okolicznych działek; w uchwale nie uwzględniono, że nieruchomość skarżącej ma dostęp do drogi publicznej i pozostałe działki w pobliżu zostały przeznaczone na cele budowlane; § 9 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 IV 2004 r. w sprawie zakresu studium polegające na odstąpieniu od sporządzenia pełnej dokumentacji planistycznej np. brak sporządzenia wykazu wniosków do projektu studium i sposobu ich rozpatrzenia. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie uznając, że (wbrew zarzutom skargi) kwestionowana uchwała nie narusza w żadnym zakresie interesu prawnego skarżącej. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Skarga podlega odrzuceniu. Najpierw trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zo-stały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo-rządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji pu-blicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sku-teczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszyst-kie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że po-siada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naru-szony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze pro-wadzi do następującego wniosku: wskazane przez skarżącą zarzuty skargi nie spo-sób zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2 (...) r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2 (...)/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do meryto-rycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżąca w niniejszej sprawie wywodzi swoją legitymację z prawa własności. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżącej trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu trzeba podnieść, że do akt planistycznych został dołączony wypis z rejestru gruntów J. J. wraz z wyrysem mapy geodezyjnej oraz Zarządzenie Wójta nr 742/2021z 9 V 2021. Z treści tych dokumentów bezsprzecznie wynika, że tereny objęta skargą, których skarżąca jest współwłaścicielką mają (na dzień podjęcia uchwały charakter rolny. W konsekwencji uchwalenie Studium nie zmienia w żadnym zakresie praw czy uprawnień strony do tych działek, a jedynie utrzymuje dotychczasowy sposób ich użytkowania. Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że to skarżąca winna wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przy-puszczeniach. Trzeba bowiem jeszcze raz przypomnieć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej własny, indywidualny i aktualny interes prawny. Można jeszcze dodać, że art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jej zakres przedmiotowy, statuujący zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Nie sposób także uznać, aby skarżąca wykazała, że plan narusza w jakimś zakresie jej uprawnienie. Należy zauważyć, że z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wy-nika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z nor-mą prawa materialnego ma interes prawny (o czym była mowa wcześniej) lub uprawnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych", zaś, w rozpoznawanej sprawie sąd, nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń. W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zdołała wykazać, aby przysługujący jej interes prawny/lub uprawnienie zostało postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Przewidywania skutków uchwalonego Studium mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżącej. Analiza treści kwestionowanej przez skarżącą uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego podmiotu. Inaczej mówiąc, skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby uchwała naruszała jego aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.