II SA/Wr 428/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2023 r. nr SKO 4121.2.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo-mieszkalnego oddala sprzeciw. Decyzją z 10 marca 2023 r. (nr 108/2023) Prezydent W. (dalej jako: "organ I instancji") odmówił ustalenia na rzecz T. G. - warunków zabudowy przy u. [...] we W., oznaczenie geodezyjne: obręb Z., AR[...], część działki nr [...], dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo-mieszkalnego. Od wskazanej decyzji odwołanie wniósł T. G. Przy czym jednocześnie wskazał, że: "zmieniam zakres wniosku - wnioskuję o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla mojej działki dla budowy budynku mieszkalno-gospodarczego lub mieszkalnego lub gospodarczego". Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z 17 maja 2023 r. (nr SKO 4121.2.2023) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, przywołując przebieg dotychczasowego postępowania, SKO wskazało, że organ I instancji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia umotywował niespełnieniem przez zamierzenie warunków przewidzianych w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Dalej wskazano, że teren planowanej inwestycji, jak i znajdujący się na niej budynek mieszkalny, ujęte są w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dominujący rodzaj zabudowy to zabudowa jednorodzinna, w formie willi z dużym ogrodem, zlokalizowanym w części tylnej nieruchomości. Zabudowie tej towarzyszą budynki garażowe i gospodarcze. Cechą charakterystyczną zabudowy są w przeważającej części budynki w zabudowie wolno-stojącej, w mniejszej części bliźniaczej. Jednocześnie inwestor planuje zlokalizować budynek o funkcji gospodarczo - mieszkalnej, usytuowany w części ogrodowej działki, o szerokości elewacji frontowej od 5 m do 10 m, powierzchni zabudowy od 35 m2 do 70 m2 i wysokości do gzymsu, okapu od 3 m do 6 m, kryty dachem płaskim lub stromym, o kącie nachylenia dachu od 10° do 50°. Organ I instancji stwierdził, że jakkolwiek na tyłach nieruchomości istnieją i mogą być dopuszczone budynki pomocnicze - gospodarcze, garażowe, przy ustaleniu wnioskowanych parametrów minimalnych, o tyle wprowadzenie dodatkowej funkcji mieszkalnej jest sprzeczne z ukształtowanym na analizowanym terenie sposobem zabudowy. W ocenie organu I instancji dla przewidzianego zamierzenia brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy o funkcji mieszanej, tj. gospodarczo - mieszkalnej, usytuowanej w drugiej linii zabudowy. Realizacja tego rodzaju budynku w części ogrodowej działki godziłaby w historycznie ukształtowana strefę ogrodów, co za tym idzie naruszyłaby historycznie ukształtowany sposób zagospodarowania działki, a także współzależność między zabudową, a terenami otwartymi - zielonymi. W tym zakresie powołano się na postanowieniu Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr 245/2021, wydanym w toku wcześniej prowadzonego postępowania o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez Stronę na działce nr [...], AR[...], przy ul. [...] we W. W rezultacie SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, dlatego niezbędne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że rację ma odwołujący się, że postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (dalej: "DWKZ") nr 245/2021, z dnia 6 kwietnia 2021 r. nie może stanowić powodu odmowy ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy, jako że dotyczyło wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w drugiej linii zabudowy, we W., przy ul. [...]. W rezultacie SKO podniosło, że nie jest prawidłowe uzasadnienie odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy stanowiskiem organu ochrony konserwatorskiej wydanym w innej sprawie i dla innej inwestycji. Kolegium dalej wskazało, że nieruchomość objęta wnioskiem (dz. nr [...]) jest położona w obszarze historycznego układu przestrzennego osiedla Z. Obszar ten stanowi zabytek w myśl art. 3 pkt 12, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz, 840, ze zm.) oraz ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Dodatkowo w gminnej ewidencji zabytków ujęta jest willa zlokalizowana już na działce zainwestowania nr [...]. W zakresie sygnalizowanej przez odwołującego się woli zmiany wniosku SKO wyjaśniło, że wniosek złożony przez potencjalnego inwestora powinien określać, jakie konkretnie zamierzenie planowanej jest do realizacji. Warunku tego nie spełnia wskazanie we wniosku alternatywnie kilku rodzajów planowanych budynków. Dlatego, jeżeli inwestor zamierza "zmienić zakres wniosku", powinien to uczynić, w taki sposób, aby wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Jednak, w ocenie SKO, zasygnalizowany zamiar strony uzasadniał również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że czynności konieczne do wydania orzeczenia merytorycznego wykraczałyby poza uzupełniające postępowanie dowodowe, do przeprowadzenia którego uprawniony jest organ drugiej instancji, a tym samym zasadne było wydanie orzeczenia kasatoryjnego. W sprzeciwie T. G. (dalej jako "wnoszący sprzeciw", "skarżący") od decyzji SKO wniesiono o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że SKO naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie jako "faktu" ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków, przy czym nie wykazano żadnych dowodów, na których SKO się oparło ustalając ten "fakt". Dalej podniesiono, że SKO nie podjęło żadnych czynności w celu ustalenia, czy rzeczywiście działka skarżącego została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. W aktach sprawy takiego dowodu nie ma, a SKO uchyliło zaskarżoną decyzje nie wskazując organowi I instancji na obowiązek wykazania tej okoliczności dowodami w ponownym postępowaniu. Zadaniem wnoszącego sprzeciw SKO nie poinformowało skarżącego ani w toku postępowania, ani w treści uzasadnienia wydanej decyzji, gdzie SKO dostrzegło "informację" o ujęciu działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wskazało jednocześnie, że w toku ponownie prowadzonego postępowania, w szczególności przed organem współdziałającym, czyli DWKZ będzie możliwość weryfikacji zarzutów dotyczących ewentualnej nieprawidłowości w zakresie ujęcia działki nr [...] w gminnej ewidencji zabytków. W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2023 r. wnoszący sprzeciw podtrzymując dotychczasowe stanowisko wskazał nadto, że SKO podważa kompetencje sądu do badania naruszenia prawa procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w zakresie ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.". Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 17 maja 2023 r. (nr SKO 4121.2.2023), spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz co najmniej przedwczesną ocenę organu I instancji w zakresie konsekwencji ochrony konserwatorskiej terenu potencjalnej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, historyczny układ urbanistyczny osiedla Z. we W. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków (k.33 akt administracyjnych organu I instancji). Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest m.in. zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodzić należy się jednak z twierdzeniem Kolegium, że powołane w decyzji organu I instancji postanowienie DWKZ z dnia 6 kwietnia 2021 r. (nr 245/2021) nie mogło stanowić powodu odmowy ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. Wskazane postanowienie dotyczyło bowiem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w drugiej linii zabudowy. Tym samym pomiędzy obecnie wnioskowanym zamierzeniem (budynkiem gospodarczo-mieszkalnym), a inwestycją, którego dotyczyło postanowienie DWKZ nie zachodzi tożsamość. Zdaniem Sądu, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO jest prawidłowe, a uzasadnienie tej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uwzględnił potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, czego działając w ramach kompetencji z art. 136 § 1 k.p.a., we własnym zakresie legalnie uczynić nie mógł. W zakresie zarzutów podniesionych w sprzeciwie, a odnoszących się do prawidłowości ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości budynkowej znajdującej się na działce nr [...] to wskazać należy, że zarzuty podniesione w tym zakresie wykraczają poza granicę kontroli sprzeciwu. Na marginesie tylko dodać można, że dopóki dany obszar/nieruchomość nie zostaną wykreślone z gminnej ewidencji zabytków, to zarówno organy ochrony konserwatorskiej i architektoniczno-budowlanej, jak i sądy administracyjne, są związane włączeniem zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Uwzględniając poczynione powyżej uwagi, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu