II SA/Wr 43/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Agnieszka Struńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. kwotę 355 zł /trzysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez radcę prawnego W. Z., powołującego się na pełnomocnictwo Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]r. Nr [...] ustalającej, na rzecz B. S.- K. i W. K., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego, parterowego z poddaszem użytkowym, dachem stromym, symetrycznym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...],[...], obręb S.. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż odwołanie od decyzji w imieniu Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. wniósł radca prawny W. Z., który w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest osobą mającą do tego upoważnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż z treści załączonego do odwołania pełnomocnictwa wynika, iż nie obejmuje ono żadnego postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, bowiem umocowuje ono radcę prawnego W. Z. do reprezentowania D. Zespołu Parków Krajobrazowych dopiero na sądowym etapie kontroli decyzji administracyjnych (a nie weryfikacji w toku instancji). Kolegium wywiodło, iż bezspornie żadna faza postępowania odwoławczego nie stanowi "sprawy sądowej" i nie ulega przy tym wątpliwości, że ani organ pierwszej instancji (tj. Burmistrz Miasta i Gminy S.), ani organ odwoławczy (w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.), nie są organami wymiaru sprawiedliwości, o których mowa w analizowanym pełnomocnictwie. Zauważyło, iż mamy zatem do czynienia z wadliwym odwołaniem, bo wniesionym przez podmiot nie legitymujący się stosownym pełnomocnictwem, a stwierdzony w tym przypadku defekt kwalifikuje się jako błąd określany w literaturze mianem falsus procurator, a jego ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego obliguje do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania z przyczyn podmiotowych. W skardze na powyższe postanowienie Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W., zarzucając Kolegium naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 103 § 1 k.c. - poprzez przyjęcie, że DZPK jako mocodawcę radcy prawnego podpisującego w/w odwołanie nie należy wzywać jako strony do potwierdzenia tego odwołania lub złożenia właściwego pełnomocnictwa dla radcy prawnego, lecz należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania DZPK w niniejszej sprawie; 2) przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 32 i art. 33 k.p.a oraz art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a., jak też art. 134 k.p.a - poprzez przyjęcie, że DZPK we W. załączył do w/w odwołania niewłaściwe pełnomocnictwo dla radcy prawnego i w związku z tym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania DZPK w przedmiotowej sprawie, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w celu jej merytorycznego rozpatrzenia. Strona skarżąca zauważyła, iż zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podaniem w rozumieniu k.p.a. jest też odwołanie i jeśli Kolegium miało wątpliwości w przedmiocie - czy załączone do odwołania pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało dla sprawy, do akt której zostało dołączone, powinno było je wyjaśnić z udziałem strony i pełnomocnika, nie zaś stwierdzać niedopuszczalność odwołania. Ponadto dodała, iż w sytuacji, kiedy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego nie złożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 k.c.) - istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, szanująca dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Strona skarżąca zaznaczyła, iż przepis art. 134 k.p.a. przewiduje możliwość wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, jednakże następuje to w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych, a takie sytuacje w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Jeśli treść upoważnienia, w którym mocodawca upoważnił radcę prawnego W. Z. do zastępstwa procesowego we wszelkich sprawach sądowych, budziła zastrzeżenie, organ winien wezwać pełnomocnika do usunięcia braku formalnego ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona skarżąca przywołała orzecznictwo sądowe, w tym: uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.12.1968 r., III CZP 93/68, OSNC 1969/7-8/129; wyrok NSA w Lublinie z dnia 19.06.1998 r., I SA/Lu 641/97, LEX nr 33427; wyrok NSA z dnia 21.09.2001 r., I SA 335/00, LEX nr 55745. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i wywiodło, że Kolegium nie uznaje podnoszonych w skardze zarzutów, w szczególności dlatego, że w przedmiotowej sprawie ani treść przedstawionego pełnomocnictwa nie "budziła zastrzeżeń", ani też dokument ten nie miał żadnych "braków formalnych" (sformułowania powoływane w skardze w nawiązaniu do poglądów judykatury prezentowanych w w/w orzeczeniach). Kolegium przywołało pogląd M. Szubiakowskiego wyrażony w "Przeglądzie Podatkowym" Nr 2002/1/50 zgodnie z którym, "z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres (...) należy w nim wskazać, czy obejmuje wszelkie czynności procesowe, czy tylko niektóre z nich i czy dotyczy całego postępowania, czy tylko jego określonego etapu, np. postępowania pierwszej lub drugiej instancji, albo także sądowego" oraz pogląd A. Wróbla wyrażony w "Kodeks postępowania administracyjnego- komentarzu" (Zakamycze 2000), zgodnie z którym "organ administracji publicznej powinien jednak brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która (...), albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu, lub pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany." Kolegium podkreśliło, iż nie bez znaczenia powinno być także i to, że mamy w tym przypadku do czynienia z podmiotami dysponującymi wiedzą prawniczą i przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1999 r. - I SA/Gd 745/98, w którym wyrażono pogląd, iż "w odniesieniu do osób, które z racji wykonywanego zawodu występują jako pełnomocnicy stron należy przyjąć, że osoby te zobowiązane do szczególnej staranności przy wykonywaniu powierzonego zlecenia, a zatem ocena, czy dochowali reguł starannego działania winna być dokonywana w oparciu o odpowiednio wysokie kryteria ". Zwróciło uwagę na to, że w rozpatrywanej skardze nie ma – expressis verbis – mowy o faktycznym posiadaniu przez Z. Z. pełnomocnictwa umożliwiającego wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Organ wywiódł, iż analizowany dokument nie jest też dotknięty żadnymi brakami formalnymi, a zatem brak było podstaw do domagania się od organu odwoławczego zastosowania zarówno art. 63 § 3 jak i art. 64 § 2 k.p.a. Nadto zauważyło, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brakuje przepisu podobnego do art. 137 § 4 Ordynacji podatkowej ("w zakresie nieuregulowanym w § 1-3a stosuje się przepisy prawa cywilnego"). Uzupełniając argumentację Kolegium wywiodło, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna na poziomie pierwszej instancji przeszło półtora roku przed wniesieniem niniejszego odwołania - co równie istotne - sygnowanego (w ocenie Kolegium - z w/w przyczyn - bezskutecznie) przez podmiot pominięty w tamtym postępowaniu. Zaznaczyło, iż wynika z tego, że nawet gdyby D. Zarząd Parków Krajobrazowych we W. był w tym przypadku zastępowany przez odpowiednio do tego umocowany podmiot, to i tak musiałoby dojść do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: po pierwsze z przyczyn przedmiotowych - nie można się bowiem odwołać od decyzji ostatecznej zob. art. 127 § 1, w związku z art. 16 § 1 zd. 1 kpa); po drugie - odwołanie wniesione byłoby przez podmiot nieuprawniony podmiot. Kolegium zauważyło, iż nie ulega wątpliwości, że DZPK nie wykazuje się względem przedmiotowej lokalizacji zainteresowaniem w randze interesu materialnoprawnego, w szczególności dlatego, że argumentuje przeciw spornej decyzji lokalizacyjnej z punktu widzenia administrującego a nie administrowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu postanowień ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" u.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Prawną podstawą zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazać należy, że przywołany przepis nie określa kiedy ma miejsce niedopuszczalność odwołania. W doktrynie przyjęte zostało, że niedopuszczalność może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. I tak niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W rozdziale 10 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego odwołań brak jest bezpośredniej regulacji, jak winien postąpić organ odwoławczy w przypadku złożenia odwołania przez podmiot nie posiadający prawidłowego pełnomocnictwa do jego wniesienia w imieniu strony, ale zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136 do 139 w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przepisem znajdującym zastosowanie w takiej sytuacji jest art. 64 § 2 k.p.a. , w którym została uregulowana kwestia usuwania braków formalnych podania możliwych z łatwością do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich niewątpliwie- zgodnie z orzecznictwem i doktryną- należy brak pełnomocnictwa (zob. wyrok NSA z 1 października 2001 r., II SA 2177/00, LEX nr 157803 i "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz", pod red. P.Przybysza, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.122). W przypadku podjęcia czynności bez umocowania na organie spoczywa obowiązek wezwania do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Dopiero po upływie terminu organ może odmówić skuteczności podjętej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., I SA 703/00, LEX nr 81995). Zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. bądź też uniemożliwienie stronie usunięcia tego braku, stanowi niewątpliwie naruszenie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 786/99, LEX nr 78948), w którym stwierdzono, iż "organ administracji publicznej przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione, powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 k.p.a.) lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 k.p.a.) (...) Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) (...) Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 kpa (...). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa, jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego." Stosownie do wyrażonej w art. 9 KPA zasady nakładającej na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym, obowiązek czuwania nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - organ orzekający powinien podjąć czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych poprzez zażądanie złożenia właściwego pełnomocnictwa lub podpisanie odwołania przez upoważnione do tego podmioty. Dopiero nie usunięte braki co do wymagań formalnych mogą powodować bezskuteczność odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 1997 r., V SA 945/96, nie publ.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. bez wzywania strony do usunięcia braku odwołania (przedłożenia pełnomocnictwa prawidłowo umocowującego radcę prawnego- W. Z. do reprezentowania stronę skarżącą przed organem odwoławczym) stwierdziło jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., co stanowiło naruszenie tego przepisu, jak również w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 k.p.a. (zasada praworządności), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania) i art. 9 k.p.a. (obowiązku informowania), mające wpływ na rozstrzygnięcie odwołania strony skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stosując się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wezwie stronę do uzupełnienia braku odwołania i w przypadku przedłożenia przez stronę prawidłowego pełnomocnictwa dla radcy prawnego- W. Z. lub podpisania skargi przez uprawniony organ strony skarżącej, Kolegium oceni czy zasadnym będzie nadanie biegu odwołaniu strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 u.p.s.a., orzekł jak w sentencji.