II SA/Wr 432/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Adamiak Sędzia NSA - Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Protokolant - Iwona Procajło po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnowie z dnia 19 grudnia 200Ir. Nr XLIV/217/2001 w przedmiocie uchwalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Chojnowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. III. sygn. akt 3 II SA/Wr 432/02 2 Uzasadnienie Wojewoda Dolnośląski, działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 1 4, § 9 ust. 2 lit. a, § 9 ust. 3, § 9 ust. 4, § 13 ust. 6, § 13 ust. 13 i § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Chojnowie, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLI/217/2001 Rady Miejskiej w Chojnowie z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Chojnowie. Odnosząc się do poszczególnych żądań wskazał, że: * § 4 ust. 1 pkt 1 ww. regulaminu jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym, gdyż zgodnie z art. 33 tej ustawy zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu określa regulamin organizacyjny uchwalony na wniosek zarządu przez radę gminy. Z powyższej regulacji wynika, iż regulamin organizacyjny urzędu gminy dotyczy wyłącznie organizacji i zasad funkcjonowania tego urzędu, nie zaś organizacji i zasad pracy zarządu gminy; * § 9 ust. 2 lit. a regulaminu narusza art. 33 ust. 5 ustawy samorządowej, gdyż narusza zasadę zwierzchnictwa służbowego kierownika urzędu w stosunku do pracowników tego urzędu, poddając "samodzielne stanowisko ds. obsługi Rady Miejskiej" merytorycznie przewodniczącemu Rady Miejskiej; * § 9 ust. 3 regulaminu narusza art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 1990 r. o pracownikach samorządowych, gdyż powierza "szczegółową organizację wewnętrzną wydziałów oraz zakresy czynności pracowników naczelnikom wydziałów w uzgodnieniu z Burmistrzem Miasta"; * § 9 ust. 4 regulaminu również narusza ww. przepis ustawy o pracownikach samorządowych, gdyż przyznaje kompetencje do ustalania zakresu czynności innym osobom niż Burmistrz; * § 13 ust. 13 regulaminu narusza przepisy art. 18a ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż powierza kontrolę działalności zarządu, gminnych jednostek pomocniczych i gminnych jednostek organizacyjnych innym organom niż komisja rewizyjna; * § 13 ust. 6 regulaminu narusza art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej z takich samych powodów jak ww. § 13 ust. 3; * § 20 regulaminu narusza art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i § 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, gdyż przeprowadzanie kontroli warunków pracy oraz przestrzegania przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy należy do służb bhp wyodrębnionej przez pracodawcę * sygn. akt 3 II SA/Wr 432/02 3 komórki. Pracodawcą tym jest jednak instytucja kultury a nie Urząd Miejski, który w regulaminie określa zadania samodzielnego stanowiska bhp, wskazując, iż zadania te dotyczą także jednostek kultury. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Chojnów wniosła o jej oddalenie. Uznała, że nie jest istotnym naruszeniem prawa stwierdzenie w regulaminie, co w szczególności należy do zadań burmistrza. Za zgodny z prawem uznała także zapis o podleganiu merytorycznym przewodniczącemu Rady Miejskiej stanowiska obsługi, gdyż jest to tylko podległość merytoryczna a nie funkcjonalna. Nie zgodziła się również z zarzutem powierzenia kompetencji do ustalania zakresu czynności innym osobom niż Burmistrz. Odnosząc się do kontroli wykonywanych przez poszczególnych pracowników wskazała, że odbywają się one zawsze na podstawie wyraźnego upoważnienia Burmistrza lub Zarządu Miasta, a zleceniodawcą tych kontroli jest komisja rewizyjna. Dodatkowo Rada Miejska podniosła, że identyczne zapisy figurują w regulaminach organizacyjnych innych gmin a regulaminy te są opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Niezrozumiałym jest więc kwestionowanie regulaminu Urzędu Miejskiego w Chojnowie, który zresztą funkcjonuje od wielu lat i też był publikowany w takim samym brzmieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wypada zauważyć, że Sąd orzekał już w warunkach wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 w związku z art. 3 i art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), rozpoznawana sprawa podlegała już od tej daty kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który miał obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga w pełni zasługiwała na uwzględnienie. Obowiązuje generalna zasada, że uchwały organów gminy sprzeczne z prawem są nieważne i że o nieważności tych uchwał w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Może to jednak uczynić tylko w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jeżeli w tym terminie organ nadzoru nie zajmie stanowiska w tej kwestii, to wówczas sygn. akt 3 II SA/Wr 432/02 4 organ nadzoru może tylko zaskarżyć taką uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 93 ust. 1 ww. ustawy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewoda Dolnośląski kwestionując siedem zapisów zamieszczonych w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego w Chojnowie słusznie uznał, że są to istotne naruszenia prawa. Kwestionowany § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu jest sprzeczny z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem jak słusznie podniósł skarżący, upoważnienie do uchwalenia regulaminu nie odnosi się do określania organizacji i zasad pracy zarządu gminy. Nadto zapis ten jest powtórzeniem regulacji ustawowej zawartej w art. 39 ustawy o samorządzie gminnym. Trafne jest także zakwestionowanie zapisu § 9 ust. 2 lit. a tego regulaminu, w zakresie w jakim poddaje merytorycznie samodzielne stanowisko ds. obsługi Rady Miejskiej Przewodniczącemu Rady Miejskiej. Zasadnie podnosi skarżący, iż z zapisu art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika wprost, że kierownik urzędu jest zwierzchnikiem służbowym w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przyznanie "merytorycznej" podległości takiego pracownika Przewodniczącemu Rady Miejskiej jest sprzeczne z powołanym art. 33 ust. 5 i stanowi ograniczenie kompetencji kierownika urzędu. Należy podzielić stanowisko skarżącego, iż dzielenie podległości służbowej na merytoryczną i (w domyśle) inną jest nie do zaakceptowania. Prowadzi bowiem do faktycznego wyłączenia takiego pracownika z gestii kierownika urzędu pozbawiając go prawa do merytorycznej oceny jego pracy. Zasadna jest również skarga w części, w jakiej dotyczy ona przyznania kompetencji do określania organizacji wewnętrznej wydziałów oraz zakresów czynności innym osobom niż burmistrz. Kwestia kompetencji w zakresie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego została uregulowana w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Ustawodawca powierzył te czynności przewodniczącemu takiej jednostki w odniesieniu do pozostałych pracowników urzędu. Regulamin nie może zmieniać tego zapisu ustawowego przydając innym osobom poza burmistrzem takie sygn. akt 3 II SA/Wr 432/02 5 kompetencje. Prowadzi do ograniczenia kompetencji burmistrza a nadto czyni go zależnym w jego działaniach od innych osób, którym ustawodawca nie przyznał w tej materii żadnych kompetencji. Naruszają również ustawę o samorządzie gminnym, a mianowicie art. 33 ust. 1 i art. 18a ust. 1 tej ustawy postanowienia zawarte w § 13 pkt 6 i 13 zaskarżonego regulaminu. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarząd wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Kompetencje kontrolne w odniesieniu do zarządu, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych ustawodawca powierzył w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radzie gminy, która w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z powyższego uregulowania ustawowego wynika, iż jedynie komisja rewizyjna jest uprawniona do kontroli zarządu, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych. Nie mają zaś takiego upoważnienia "wydziały i równorzędne jednostki organizacyjne" niezależnie od tego jakie kompetencje regulaminem im powierzono. Trzeba również zwrócić uwagę, że poddanie "wydziałom i równorzędnym jednostkom organizacyjnym" kontroli w zakresie działalności rzeczowej jednostek organizacyjnych podporządkowanych miastu i jednostek organizacyjnych podległych Radzie Miejskiej w Chojnowie stwarza wrażenie, że poza zarządem, gminnymi jednostkami organizacyjnymi i jednostkami pomocniczymi są jeszcze jakieś inne jednostki "podporządkowane Radzie Miasta", których działalność nie podlega kontroli komisji rewizyjnej. Tymczasem w świetle art. 18a ust. 1 ustawy samorządowej nie ulega wątpliwości, że wyłącznie właściwa do kontroli zarządu jak i wszystkich innych jednostek gminnych jest wyłącznie komisja rewizyjna. Również zamieszczony w § 20 regulaminu zapis dotyczący zadań samodzielnego stanowiska ds. BHP jest sprzeczny z prawem. Jak trafnie podniósł Wojewoda Dolnośląski ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wyposażyła podmiotów tworzących instytucje kultury w kompetencje kontrolne w zakresie problematyki bezpieczeństwa i higieny pracy. Jak stanowi przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Zgodnie z treścią § 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy przeprowadzanie kontroli warunków pracy oraz przestrzegania przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy należy do zakresu działania służby bhp, organizowanej przez pracodawcę, którym jest w tym wypadku instytucja kultury a nie urząd miejski. Na marginesie należy zauważyć, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia Gminy Miejskie w Chojnowie nie zmieniają sygn. akt 3 II SA/Wr 432/02 6 kompetencji komisji rewizyjnej są nie do zaakceptowania. Wydaje się również, iż naruszenie prawa w odniesieniu do powierzenia kompetencji kontrolnych samodzielnego stanowiska bhp usytuowanego w Urzędzie Miejskim, w odniesieniu do instytucji kultury powołanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie było już na etapie skargi kwestionowane przez Gminę. Konsekwencją tego musiało być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części zaskarżonej przez Wojewodę Dolnośląskiego, w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.