II SA/Wr 434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego - stodoły I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Przedmiotem skargi K.K. jest w/w decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...], wydana na podstawie art.138 & 1 pkt.2 k.p.a., uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], Nr [...] i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w/w decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał B. i W.U. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego - stodoły użytkowanej samowolnie jako budynek chlewni służący do końcowego tuczu trzody chlewnej na nieruchomości przy ul. [...] w G., wskazując, że pomimo wydania postanowienia z dnia [...] nr [...] nie usunęli nieprawidłowości wymienionych w przedłożonych w dniu 26.06.2006r. dokumentach, wymaganych decyzją z dnia [...] nr [...]. Od powyższej decyzji odwołali się B. i W.U. podnosząc, że zmiana profilu hodowli i składowania słomy mająca poprzednio miejsce w budynku gospodarczym - stodole, z hodowli koni i bydła na chów trzody chlewnej nie zmienia warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska obiekcie i jego otoczeniu. Wnieśli w związku z tym o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości decyzję PINB w G. nr [...] i umorzył postępowanie I instancji. W ocenie organu odwoławczego, hodowla trzody chlewnej jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego i nie przekracza wielkości wymagającej sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 90a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2004r. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła E.I.. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt. II SA/Wr 337/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił opisaną wyżej decyzję WINB z dnia [...], Nr [...]. W ocenie Sądu błędny jest pogląd, jakoby dokonanie zmiany nie naruszającej planu miejscowego oraz podjęcie działalności nie uzasadniającej stosowania przepisów szczególnych regulujących administracyjno-prawne ograniczenie z korzystania z danego obiektu, było wystarczające do uznania, że nie nastąpiła istotna zmiana sposobu użytkowania obiektu bądź zmiana nie wymagająca stosowania art. 71 ust. 3 w brzmieniu zawartym Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016). Ponadto w ocenie Sądu, organy zaniechały precyzyjnego określenia kręgu stron postępowania i podstawy posiadania przez nie interesu prawnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, wydając opisaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...], Nr [...]. Organ ten wskazał, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że zostało ono wszczęte w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych z przeznaczeniem na hodowlę trzody chlewnej na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w G.. Powołując się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, organ stwierdził, że pojęcie "zmiany sposobu użytkowania" jest pojęciem nieostrym, a prawodawca jedynie przykładowo wskazuje, jakiego rodzaju działania można zakwalifikować jako taką zmianę. W ocenie tegoż organu, nie każda zmiana sposobu korzystania z obiektu stanowić będzie "zmianę sposobu użytkowania". Zatem zdaniem organu, zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w tym obiekcie działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, który winny być przeprowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania, z uwzględnieniem potrzeby dokonania uzgodnień niezbędnych prac projektowych związanych np. z przeróbką i dostosowaniem pomieszczeń w obiekcie do nowych potrzeb. Opracowania te wymagają m. in. uprzedniego sprawdzenia wytrzymałości konstrukcji obiektu i ewentualnego zaprojektowania jej wzmocnień, dokonania zmian w układzie konstrukcyjnym obiektu, przeprojektowaniem instalacji w obiekcie itp. (zob. Komentarz do Prawa budowlanego pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007 s. 648 i n.). Organ dalej podkreślił, że wymaga się, aby zmiana warunków użytkowania była istotna (ONSA 2003 z 4., poz. 137 i Prawo gospodarcze 1997 z. 7 s. 39), o ile zaś uległy pogorszeniu, nie powinny naruszać określonych wymagań prawnych (Z. Kostka, Prawo budowlane Komentarz s. 172). W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego – oświadczenia mieszkańców ul. [...] oraz Zarządu Kółka Rolniczego wynika, że w budynkach gospodarczych będących własnością Państwa U., chów zwierząt gospodarczych prowadzony był od lat powojennych. Na początku był to chów bydła i trzody chlewnej. Od czasu przejęcia gospodarstwa przez Państwa U. prowadzony jest chów trzody chlewnej. Z protokołu przesłuchania świadka – R.L. z Rejonowego Ośrodka Doradztwa Rolniczego wynika, że pomieszczenia nr 1,2 i 5 cały czas były wykorzystywane do produkcji trzody chlewnej. Natomiast pomieszczenie nr 4 wykorzystywane pierwotnie do chowu koni i bydła oraz magazynowania słomy, obecnie służy do końcowego tuczu trzody chlewnej. Na poddaszu nadal magazynowana jest słoma. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że nie doszło do zmiany użytkowania obiektów gospodarczych, bowiem od samego początku służyły one do chowu zwierząt gospodarczych zatem nie zmieniła się funkcja jaką one pełnią. Zmiana profilu wykorzystywania obiektu z chowu bydła i koni na tucz trzody chlewnej nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, gdyż nie wiąże się ona z istotnym pogorszeniem warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przechowywanie trzody chlewnej zamiast koni i bydła nie powoduje zwiększenia zagrożenia pożarowego. Nie dochodzi również do zmiany warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Nie zmienia się także na tyle wielkość lub układ obciążeń, aby wymagałoby to zmian w konstrukcji obiektu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż mając na uwadze wskazówki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dot. kwestii strony postępowania, że od czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), Prawo budowlane przestało wymagać zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w trakcie użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego. Można z tego wnioskować, że w obecnym stanie prawnym właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich nie są stronami w postępowaniach z zakresy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Jak wskazał Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 9 stycznia 2008r. "O ile tzw. osobom trzecim można byłoby przyznać ochronę na zasadach ogólnych (art. 28 k.p.a.), to powstaje problem podstawy interesu prawnego tych osób, a przede wszystkim, czy jego źródłem mogą być wyłącznie przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności bądź dóbr osobistych. Należałoby rozgraniczyć cywilnoprawne (przed sądami powszechnymi) i administracyjnoprawne środki ochrony interesów osób trzecich oraz ograniczyć rozstrzyganie przez organy administracji kwestii cywilnoprawnych do konkretnie uregulowanych w sposób wyraźny przypadków, kiedy dana kwestia stanowi jedną przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W dalszym ciągu pozostaje niejasne, czy uzasadnione interesy osób trzecich w toku postępowania administracyjnego powinny być chronione wyłącznie na podstawie przepisów administracyjnoprawnych, czy przeciwnie, wyłącznie na podstawie przepisów cywilnoprawnych, czy też zamieszczenie w art. 5 ustawy nakazu poszanowania tych interesów stanowi samodzielne źródło interesu prawnego osób trzecich w konkretnych stanach faktycznych, ale przecież już nie w postępowaniach dotyczących użytkowania obiektu." W tej sytuacji za strony postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego, regulującego m. in. postępowanie w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania, należałoby uznać tylko właściciela (właścicieli) lub zarządcę obiektu budowlanego. Właściciele działek sąsiednich nie mogą zostać zatem uznani za stronę postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie dają im takiego statusu. Właściciele działek sąsiednich niezadowoleni z funkcjonowania w pobliżu ich posesji gospodarstwa hodowlanego może domagać się ochrony swoich interesów na drodze cywilnoprawnej. Przepis art. 144 w związku z art. 222 § 2 k.c. pozwala na nałożenie na właściciela nieruchomości, z której pochodzą negatywne oddziaływania, takich obowiązków, które doprowadzą do powrotu zakłóceń w granice przeciętnej miary, a wiec dozwolonego negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. W konsekwencji powyższego, stronami niniejszego postępowania, wszczętego z urzędu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych, są jedynie zdaniem organu odwoławczego B. i W.U. jako właściciele obiektu, którego dotyczy postępowanie. Organ zwrócił przy tym uwagę, że biorąca udział w postępowaniu E.I., nie jest nawet właścicielką działki sąsiedniej, gdyż jak wynika z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, działki należące do E.I. (nr 170/1 i 169) znajdują się po drugiej stronie ulicy [...] w stosunku działki nr 272/2, na której znajdują się obiekty gospodarcze objęte postępowaniem. Zatem, skoro w ocenie organu odwoławczego udowodniono w trakcie przeprowadzonego postępowania, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na posesji przy ul. [...] w G., to postępowanie w ww. sprawie stało się bezprzedmiotowe, stąd należało je umorzyć w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K.K. zarzucił, że zaskarżona decyzja oparta została jedynie na oświadczeniach jednej strony odbiegających od stanu faktycznego, gdy nadto organ odwoławczy, cyt.: " ... nie respektuje wyroku Sądu ...". Zdaniem skarżącego w spornym obiekcie doszło do zasadniczej zmiany jego użytkowania, a to z tej przyczyny, że stodoła zamieniona została na miejsce hodowli świń na dużą skalę, bo sięgającą kilkaset sztuk. Świadczy o tym dokument z wizji z 30 kwietnia 2004r., w którym wskazano, że w tuczarni znajdowało się 456 sztuk świń /w przeliczeniu 49,65 DJP/. Dokument ten stwierdza także, że pomieszczenia są przystosowane do produkcji – hodowli / w ilości w/w/, co w oceni skarżącego winno stanowić podstawę do sporządzenia raportu o oddziaływaniu tej nowej działalności na środowisko. Nadto skarżący podkreślił, że w stodole trzymano wprawdzie na potrzeby prac w gospodarstwie jednego, bądź dwa konie, lecz ta forma użytkowania obiektu nie była uciążliwa dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...] narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Niewątpliwe jest w sprawie, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 377/07 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...]. W tej sytuacji wskazać należy, że zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zatem ustalona w cyt. wyżej przepisie zasada, w myśl której: "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiąże w sprawie ten Sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, będzie on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. w sprawie III RN 139/97, opubl. OSNAP 1999/1/2). Zważywszy na powyższe, stwierdzić należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 377/07 – nie zostały wyłączone, zatem tak organ, jak i Sąd związani są tym wyrokiem. Podkreślenia w tej sytuacji wymaga, że we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 9 stycznia 2008r., Sąd stwierdził, iż dopatrzył się istotnych uchybień procesowych organu, wynikających z naruszenia art. 80 i art. 107§3 k.p.a. wskutek braku rozważenia całokształtu materiału sprawy oraz art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności, w obu przypadkach związanego z niedostatecznym uzasadnieniem bądź przedwczesnym ustaleniem istnienia przesłanek umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), a ponadto pominięciem pogłębionej analizy aspektu podmiotowego sprawy (art. 28 k.p.a.). Sąd nie zgodził się z poglądem organu, jakoby dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu nie naruszającej planu miejscowego oraz podjęcie działalności nie uzasadniającej stosowania przepisów szczególnych regulujących administracyjnoprawne ograniczenia w korzystaniu z danego obiektu (przykładowo w razie podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko), było wystarczające do uznania, że nie nastąpiła istotna zmiana sposobu użytkowania obiektu bądź zmiana nie wymagająca stosowania art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 prawa budowlanego (w brzmieniu w Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016). Sąd w wyroku tym jednoznacznie także wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym należało przeprowadzić i wykorzystać dowody już przeprowadzone oraz rozważyć potrzebę uzupełnienia materiału sprawy o dalsze dowody z dokumentów, zeznań świadków, a przede wszystkim odpowiednich ekspertyz (art. 81c ustawy). W pierwszej kolejności zdaniem Sądu, należało ustalić warunki użytkowania obiektu w dłuższym okresie, aby stwierdzić dokonywanie się zmian tych warunków, szczególnie w zakresie warunków higieniczno- sanitarnych lub ochrony środowiska (mając na uwadze art. 6 ust. 1 ustawy z 27.04. 2001r. Prawo ochrony środowiska, por. wyrok NSA, Palestra 2002 z. 9-10 s. 197). W aspekcie podmiotowym Sąd zwrócił uwagę, że organy zaniechały precyzyjnego określenia kręgu stron postępowania i podstawy posiadania przez nie interesu prawnego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, a w konsekwencji wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...], Nr [...], nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z zaleceniami zawartymi w omawianym wyroku WSA z dnia 9 stycznia 2008r. , sygn. akt II SA/Wr 377/07, tym samym niewątpliwie naruszając postanowienia cyt. wyżej przepisu art.153 p.p.s.a.. I tak organ odwoławczy, wbrew stanowisku Sądu nie uzupełnił materiału sprawy o dowody z dokumentów, jak i odpowiednich ekspertyz. W konsekwencji organ nie oceniał spornej zmiany sposobu użytkowania obiektu w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu wynikającego przykładowo z decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w innych dokumentach, typu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Organ odwoławczy opierając się jedynie na tych samych materiałach co organ I instancji wyciągnął diametralnie różną ocenę w kwestii spornego użytkowania obiektu budowlanego. I tak organ I instancji przyjął, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu /decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], Nr [...]/, gdy zaś organ odwoławczy nie prowadząc żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego przyjął natomiast, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tegoż obiektu, a tym samym w Jego ocenie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania. Niesporne jest w sprawie, że materialnoprawną podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz.U. Nr 93, poz.888/, czyli przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu tekstu jednolitego opublikowanego w Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 /art.2 ust.3 ustawy z 16 kwietnia 2004r./. Jak zauważył Sąd w opisanym wyżej wyroku z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II S.A./Wr 377/07, przepis art.71 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) zawiera definicję pojęcia " zmiany sposobu użytkowania obiektu". I tak w myśl art.71 ust.2 pkt.2 powołanej ustawy – Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższa regulacja poprzez użycie sformułowania: " w szczególności " – pozwala na stwierdzenie, że przepis art.71 ust.2 Prawa budowlanego, który określa sytuacje, kiedy ma miejsce zmiana sposobu użytkowania, nie stanowi katalogu zamkniętego tych sytuacji. Oznacza to, że oprócz sytuacji wymienionych w tym przepisie, mogą zaistnieć jeszcze inne, które będą zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego . Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie przyjmuje się, iż nie tylko czynności wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego można uznać za doprowadzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyte w powołanym art. 71 ust. 2 ustawy sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności", wskazuje, iż przepis ten nie zawierał wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się zatem będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego /por. wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., II OSK 1064/05 - LEX nr 320885/. W orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w cyt. wyżej art.71 ust.2 Prawa budowlanego /por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2005r. sygn.akt VII S.A./Wa 476/05 – LEX nr 179074, wyrok NSA z 19 listopada 2002r., sygn.akt S.A./Bk 800/02 – Orzecznictwo sądów administracyjnych Prawo budowlane pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, Wyd.Prawnicze LexisNexis W-wa 2007, str.405/. Podkreślić dalej należy, że niewątpliwe jest, iż w świetle postanowień cyt. wyżej art.71 ust.2 pkt.2 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu łączy się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkością lub układem obciążeń. Oznacza to tyle, że dla przyjęcia, iż w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu wystarczy wykazanie, że nastąpiła jedynie zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego omawiany przepis art.71 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego nie wymaga by skutkiem zmiany sposobu użytkowania obiektu było pogorszenie warunków wymienionych w tymże przepisie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji podjęte rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem należało uznać za przedwczesne, innymi słowy brak było dostatecznych podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art.138 & 1 pkt.2 k.p.a. Nie można było bowiem uznać, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, skoro w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału dowodowego zgodnie z art.7, 75 & 1, 77 & 1 i 80 k.p.a., a wymaganego do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego, że skoro działka, której właścicielem jest E.I. nie graniczy z działką, na której prowadzona jest sporna działalność, to nie jest działką sąsiednią względem tej działki, a tym samym w ocenie organu w/w właścicielka nie posiada przymiotu strony w rozumieniu przepisu 28 k.p.a. Podkreślić należy za autorami opracowania - Orzecznictwo sądów administracyjnych. Prawo budowlane pod redakcją Andrzeja Glinieckiego / Wyd.Prawnicze LexisNexis W-wa 2007, str.83/, że pojęcie strony nie jest uzależnione od tego, czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony czy z urzędu, w szczególności przepis art.28 k.p.a. takiego rozróżnienia nie zawiera. W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że w przypadku decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego /por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2006r., sygn.akt VII S.A./Wa 1662/06, LEX nr 302419/. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, winien mieć na względzie przepis art.140 k.p.a. zgodnie z którym, w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien zatem przeprowadzić wszechstronne postępowanie, opierając się nie tylko na materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji, lecz także korzystając z uprawnień określonych w art.136 k.p.a. rozważyć przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, względnie gdy w Jego ocenie zaistnieją przesłanki z art.138 § 2 k.p.a., uprawniony będzie do wydania decyzji kasacyjnej. Powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że zaniechanie przez organ odwoławczy prowadzenia postępowania w sposób wyżej przedstawiony, stanowi naruszenie nie tylko cyt. wyżej art.153 p.p.s.a., lecz także stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art.7, 75 § 1, 77 § 1, 80 jak i art.107 § 3 k.p.a., a które to uchybienia ze względu na swój charakter miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanej ustawy. Sąd nie mógł zaś uwzględnić żądania K.K. o zasądzenie kosztów postępowania, z tej to przyczyny, że wniosek w tym względzie skarżący złożył już po zamknięciu rozprawy / art.210 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Pouczenie w tym przedmiocie doręczone zostało skarżącemu w dniu 13 stycznia 2009r. H.B.26.03.2009r.