II OSK 1064/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski (spr) Sędziowie Małgorzata Stahl Jerzy Stankowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 75/05 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania pomieszczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 maja 2005r., sygn. akt II SA/Bk 75/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania pomieszczenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że skarżący A. P. legitymuje się pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. T. w B., a mianowicie części obejmującej parter budynku o powierzchni 166 m2 poprzez przeznaczenie jej na funkcję handlowo-usługową polegającą na sprzedaży utensyliów pogrzebowych, wiązanek kwiatów i wieńców. W dniu 11 lutego 2004r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dokonali kontroli sposobu użytkowania budynku skarżącego i stwierdzili, iż w dniu kontroli miała w nim miejsce ceremonia wystawienia zwłok i ich wyprowadzenia, mimo, że właściciel obiektu nie dysponuje pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania budynku na usługi pogrzebowe. Z kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wstrzymał użytkowanie przez J. i A. P. samowolnie użytkowanego pomieszczenia wykorzystywanego jako sala do ceremonii pogrzebowych. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. P. podniósł żądanie umorzenia postępowania administracyjnego wskazując, iż nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Skarżący powołał się na poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 1997r., sygn. akt II SA/Kr 337/96 i w wyroku z dnia 26 marca 1999r., sygn. akt IV SA 532/97. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2005r., zaskarżonym następnie do sądu administracyjnego, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż A. P. udostępniając rodzinom zmarłych pomieszczenie w części usługowo-handlowej budynku do organizowania ceremonii pogrzebowych, naruszył art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, iż decyzja Prezydenta B. z dnia [...] września 2003r. ustaliła przeznaczenie spornej części obiektu na funkcje handlowo-usługowe, natomiast nie umożliwiała organizowania ceremonii pogrzebowych. W skardze na powyższe postanowienie A. P. zgłosił zarzuty naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, błędnego zastosowania art. 50 tej ustawy oraz obrazy art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku uzyskania pozwolenia na udostępnienie pomieszczeń dla rodzin zmarłych dla przeprowadzenia ceremonii pogrzebowych. W lokalu nie nastąpiło pogorszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układów obciążeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, iż wszczęte w sprawie postępowanie zostało prawidłowo zakwalifikowane jako postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd zauważył, iż ostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2001r., Nr [...] odmówiono skarżącemu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na zakład pogrzebowy. Skarga inwestora na tę decyzję została oddalona wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2001r., sygn. akt SA/Bk 253/01. Z kolei ostateczną decyzją Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r., Nr [...] nakazano J. i A. P. przywrócenie sposobu użytkowania pomieszczeń budynku mieszkalnego przystosowanych do świadczenia usług przedpogrzebowych do funkcji mieszkalnej. Także ta decyzja została skontrolowana przez NSA, a skarga inwestora została oddalona wyrokiem z dnia 25 września 2002r., sygn. akt SA/Bk 495/02. Sąd I instancji stwierdził, iż nie ma racji skarżący używając argumentu, iż istniejąca możliwość wyprowadzenia zwłok na cmentarz z każdego domu czy mieszkania, przemawia za dopuszczalnością wykorzystania jego budynku mieszkalnego dla przeprowadzenia ceremonii pogrzebowych. Zdarzających się bowiem przypadków wyprowadzenia zwłok na cmentarz bezpośrednio z prywatnych domów lub mieszkań zmarłych nie można porównywać z celową działalnością gospodarczą polegającą na wynajmie pomieszczenia osobom trzecim dla przeprowadzenia ceremonii pogrzebowych. Dla przypisania skarżącemu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie jest natomiast konieczne wykazywanie, czy i na ile prowadzona przez niego działalność w postaci wykorzystywania jednego z pomieszczeń do organizowania ceremonii pogrzebowych zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, czy higieniczno-sanitarne obiektu. Sąd nie podzielił przy tym poglądów NSA wyrażonych w powołanych przez skarżącego wyrokach, albowiem przyjęta w tych orzeczeniach interpretacja przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężająca. Nie uwzględnia bowiem przykładowego charakteru normy, wskazującego jedynie orientacyjnie, kiedy może mieć miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także pomija potrzebę indywidualnej oceny każdego przypadku uwzględniającej różną - z racji wcześniejszych decyzji - sytuację prawną podmiotów, którym przypisuje się samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Od powyższego wyroku A. P. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zgłosił zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 71 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie stosowania tego przepisu do historycznie ujętego problemu związanego z budowlą będącą przedmiotem postępowania, a nie do sytuacji powstałej po prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta B. mocą której przedmiotowy budynek uzyskał status budynku mieszkalno-usługowo-handlowego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - przepisu art. 134 § 2 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię przepisu § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) bez odniesienia jego treści do ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach (Dz.U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), a szczególnie do art. 5 tejże ustawy, co spowodowało, iż Sąd w zaskarżonym orzeczeniu stanął na stanowisku, że funkcje usługi w zakresie ceremonii pogrzebowych mogą być sprawowane wyłącznie w domach przedpogrzebowych, co pozostaje w rażącej sprzeczności z założeniami ustawy i rozporządzenia, - przepisu art. 135 i art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez akceptację naruszenia zasad przez organy administracyjne wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i powielenie tych naruszeń w zaskarżonym wyroku. W ocenie skarżącego Sąd winien usunąć te naruszenia i uwzględnić skargę. Powielenie naruszenia zasad polega na tym, że rozpoznając skargę Sąd odniósł się do nieaktualnych decyzji i orzeczeń NSA w Białymstoku, podczas gdy podstawą rozpoznania skargi powinien być stan prawny istniejący po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2003r. Podniesiono także, iż Sąd nie naprawił błędów organów administracji polegających na kierowaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania pomieszczenia do A. i J. P., podczas gdy J. P. nie jest stroną postępowania, ani tym bardziej stroną zobowiązaną do wykonania przedmiotowych decyzji. Pismem z dnia 8 sierpnia 2005r. uczestnicy postępowania B. P. i T. T. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy zaznaczyć, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): po pierwsze, naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, po drugie, naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu tylko przesłanki nieważności postępowania przed sądem (art. 183 § 1 powołanej ustawy). Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek powodujących nieważność postępowania, to postępowanie kasacyjne obejmuje badanie zasadności wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to skarga kasacyjna zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie przepisów art. 134 § 2 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię przepisu § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych bez odniesienia jego treści do ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadny, gdyż nie sposób powiązać naruszenia wskazanych przepisów postępowania z przepisami prawa materialnego, czyli § 11 powołanego rozporządzenia i art. 5 ustawy o cmentarzach. Te ostatnie przepisy nie miały zastosowania w sprawie, w związku z czym nie mogły zostać przez Sąd naruszone. Rozważając kolejne zarzuty - zarzuty naruszenia art. 134 § 2 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić należy, iż nie są one zasadne, gdyż są całkowicie oderwane od treści i funkcji tych przepisów. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 2 powołanej ustawy Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Bezspornie taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przepis powyższy, statuujący zasadę zakazu reformiationis in peius, czyli zasadę zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, ma zastosowanie wówczas, gdy Sąd w wyniku uwzględnienia skargi miałby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję korzystną dla składającego tę skargę. Oddalenie skargi, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wyklucza w istocie pojawienie się dylematu "orzekania na niekorzyść skarżącego" w rozumieniu powyższej normy. Podobnie przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi materializuje się jedynie wówczas, gdy w tej samej sprawie orzekał już sąd administracyjny i uwzględnił skargę. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym (a także sądowoadministracyjnym) organy, (jak również sąd administracyjny) są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Także i przepis art. 135 powołanej ustawy może być przez sąd zastosowany w sytuacji, gdy w całości lub części uwzględnia skargę. W niniejszej sprawie przepisy te nie mogły zatem zostać naruszone, gdyż zaskarżony wyrok jest wyrokiem oddalającym skargę. Z kolei wskazany w skardze kasacyjnej jako podstawa kasacyjna przepis art. 145 § 1 pkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje, przy czym nawet gdyby przyjąć, iż strona miała zamiar podnieść zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, to należy zauważyć, iż zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Strona skarżąca nie wykazała, iż naruszenie, o którym wyżej mowa, miało miejsce, jak również okoliczności takiej nie dostrzegł z urzędu Sąd I instancji. Próba wykazania, iż przedmiotowe naruszenie zaistniało, nie jest przekonywująca, skoro skarżący jedynie ogólnikowo powołuje się na pogwałcenie przez organy admininistracyjne zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie argumentuje, iż te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czym innym natomiast jest zarzucenie organom, a w konsekwencji i Sądowi I instancji, iż oparły się one na niewłaściwym stanie prawnym. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarzut ten nie znajduje potwierdzenia. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej, pozwalającym na zbadanie istoty sprawy pozostaje zatem zarzut naruszenia art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Bezsporne jest, że nie tylko czynności wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego można uznać za doprowadzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyte w powołanym art. 71 ust. 2 ustawy sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności", wskazuje, iż przepis ten w ówczesnym brzmieniu nie zawierał wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ma to właśnie miejsce w sprawie niniejszej, ponieważ niewątpliwym jest, że część budynku przy ul. T. w B. jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem. Należy bowiem zauważyć, iż działalność polegająca na organizowaniu uroczystości pogrzebowych jest działalnością wyodrębnioną. Jest to działalność, która może naruszać prawnie chroniony interes właścicieli nieruchomości sąsiednich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. A skoro tak, to niezbędne jest uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ wykorzystywanie w ten sposób części budynku - czyli zmiana sposobu jego użytkowania - nastąpiło bez wymaganego pozwolenia właściwego organu, to organ administracji publicznej miał podstawę do podjęcia działania, jakie przewidywał ust. 3 art. 71 cyt. ustawy, czyli prawidłowo wstrzymał użytkowanie spornego pomieszczenia. W odniesieniu zaś do zarzutu, iż zaskarżone postanowienie zostało skierowane zarówno do A. P., jak i J. P., to przypomnieć należy, iż postanowienie powyższe powinno być skierowane do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej nakazem wstrzymania jego użytkowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.