II SA/Wr 438/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi B. I. stwierdza nieważność § 3 pkt 8, § 56 i załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 u.s.g. zaskarżył uchwałę w sprawie planu miejscowego obrębu wsi B. m.in. w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 8 i § 56 oraz załącznik nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, jako podjętej z naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Według skarżącego, organ wyznaczając w § 56 uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem R z przeznaczeniem na tereny upraw rolnych nie uwzględnił, że w części dla obszaru tego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziano teren dominującej zabudowy usługowo-produkcyjnej oznaczony symbolem P. Według wyjaśnień organu w trakcie postępowania nadzorczego, dla części tej nie została udzielona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w powyższym zakresie. Według organu studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określa jedynie kierunki zmian w przeznaczeniu terenu, nie zaś jego konkretne przeznaczenie. Zgodne ze studium byłoby uchwalenie w planie miejscowym nie tylko przeznaczenia przewidzianego w kierunkach zmian, ale także przeznaczenia dotychczasowego. W planie zachowano dotychczasowy sposób użytkowania terenów, pomimo określenia kierunków zmian na tereny aktywności gospodarczej o dominującej funkcji usługowej i produkcyjnej, z uwagi na nieuzyskanie zgody na zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów. Dla pozostałej części terenu R nie zachodzi niezgodność ze studium. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013r. sygn. akt II SA/Wr 417/13 tut. Sąd uwzględnił skargę w całości, tj. również w opisanym powyżej spornym zakresie. W ocenie Sądu brak zgodności postanowień planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust.1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) i obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności powyższej regulacji. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie oznaczał sytuacji wpływającej na dopuszczalność wyprowadzenia w planie przeznaczenia odmiennego od określonego w studium. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku w zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 8, § 56 i załącznika nr 1 w części dot. terenu R organ zarzucił naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a ponadto naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust.4 u.p.z.p. Organ nadal przyznał, że dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem R, w studium przewidziano teren dominującej zabudowy usługowo-produkcyjnej. Stanowiło to implikację braku zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wyrokiem z dnia 27 marca 2014r. sąd odwoławczy uwzględniając skargę kasacyjną uchylił wyrok z dnia 27 sierpnia 2013r. w omawianym zakresie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Według NSA w nin. sprawie należało dokonać "oceny zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego w planie symbolem R, a w studium – symbolem P", jednak było to niemożliwe " gdyż w aktach sprawy, w oparciu o które wyrokował Sąd I instancji, brak czytelnej części graficznej studium, pozwalającej na ustalenie, w jakim zakresie doszło, czy też nie, do zmiany w planie miejscowym kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium dla terenu oznaczonego symbolem P". Sąd odwoławczy wskazał ponadto, że wówczas, gdy osiągnięcie kierunków zmian w przeznaczeniu terenu okazało się niemożliwe, należało dokonać zmiany studium albo wyłączyć dany teren z obszaru planu. Jak zaznaczono "ocena legalności działalności organu planistycznego nie może pomijać również okoliczności związanych z brakiem w toku procedury planistycznej stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych". Ponadto "z akt sprawy nie wynika natomiast w żaden sposób, jakiego konkretnie terenu dotyczyły rozstrzygnięcia Ministra i jak przekłada się to na zapisy studium oraz zgodność planu miejscowego z zapisami studium". Oznaczało to naruszenie art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Orzekanie w oparciu o niekompletne akta sprawy i nieczytelny załącznik nr 1 było przedwczesne. Jak wskazano "ocena legalności działalności organu planistycznego będzie w warunkach niniejszej sprawy możliwa dopiero po uprzednim prawidłowym skompletowaniu akt sprawy poprzez wezwanie organu do ich uzupełnienia o czytelną część graficzną studium, obejmującą teren objęty planem miejscowym oraz dokumentację prac planistycznych, odnoszącą się do etapu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w tym w szczególności zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na która powołuje się Rada Gminy oraz dokumenty pozwalające na ustalenie jakich terenów objętych planem miejscowym dotyczy przedmiotowa zgoda, a jakich nie. Dopiero po skompletowaniu akt niezbędnych do rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd I instancji dokona ponownej oceny zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, ustalając w oparciu o część tekstową oraz część graficzną studium planu miejscowego i studium, czy przyjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach zakreślonych ustaleniami studium". Nieco wcześniej sąd odwoławczy uznał, że "nie wszystkie podniesione w ramach podstaw kasacyjnych zarzuty są usprawiedliwione". Jak zaznaczono, wskazał jedynie jako usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., uzupełniając go o naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Tym niemniej uzasadnienie wyroku NSA zawiera obszerny wywód materialnoprawny dotyczący stosowania art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z powołaniem wyroków II OSK 2473/12 i 2080/11, jednak bez odniesienia do zarzutów skargi kasacyjnej. W wykonaniu wskazań zawartych w wyroku sądu odwoławczego dołączono do akt sprawy dokumentację obejmującą w szczególności część graficzną studium oraz dotyczącą etapu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub określającą jakich terenów objętych planem miejscowym dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd w obecnym składzie podtrzymuje dotychczasowy pogląd prawny, że dochowanie zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium wymaga zrealizowania założeń polityki planistycznej gminy przyjętej w tym studium. Nie akceptuje tym samym poglądu prawnego organu, że w przypadku niemożności osiągnięcia tego celu, dozwolone byłoby ustalenie w planie przeznaczenia oznaczającego kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. W studium, przewidziano bowiem zmianę tego sposobu. Jak trafnie zaznaczył sąd odwoławczy, w przypadku takiej niemożności należy albo zmienić studium, albo wyłączyć teren z obszaru planu. W przypadku wyodrębnienia z obszaru planu danego terenu w sposób jednolity przewidzianego pod określone przeznaczenie, nie ma znaczenia, że jedynie część tego terenu uzyskała przeznaczenie niezgodne ze studium. Sąd bowiem może wprawdzie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w części, ale część ta musi być wyodrębniona w części tekstowej i graficznej planu miejscowego. W przypadku wyodrębnienia jednolitego terenu oznaczonego symbolem R, uchwała będzie nieważna w odniesieniu do całego terenu , o ile nawet w jego ramach część, w planie nieoznaczona, nie narusza zasad i nie narusza prawa w sposób istotny. Nie był więc ponadto trafny argument organu, że to Sąd powinien wyodrębnić z terenu R i samodzielnie oznaczyć część zgodną ze studium i w tej części skargę oddalić. To organ uchwalając plan powinien z planowanego terenu R wyłączyć część przeznaczoną w studium pod R oraz część przeznaczoną w studium pod P, ale odrębnie przeznaczoną w planie również pod R (np. jako R-2) i dopiero wówczas podjąć próbę przekonywania, że ten teren R-2 jest zgodny ze studium wobec braku zgody na zmianę przeznaczenia. Ponownie wskazuje się, że taka argumentacja byłaby oczywiście nieuzasadniona. W żaden sposób bowiem nie daje się uzasadnić twierdzenie, że teren przeznaczony w planie pod R jest zgodny z przeznaczeniem tego terenu w studium pod P. Jak trafnie wskazał sąd odwoławczy, ocena na temat zgodności planu i studium w dużej mierze uzależniona jest od sposobu sformułowania przepisów studium. Studium może przedstawiać rozwiązania alternatywne, ogólne, warunkowe lub niestanowcze. W nin. sprawie ustalenie studium jest jednoznaczne i precyzyjne, nakazujące organowi ustalić przeznaczenie terenu w ramach zabudowy usługowo – produkcyjnej. W tych ramach nie mieści się teren upraw polowych. Sąd odwoławczy nie miał wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nieprzestrzeganie zgodności treści planu ze studium. Obowiązek dochowania tej zgodności wynika wyraźnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przedstawione w toku postępowania nadzorczego, w odpowiedzi na skargę oraz w skardze kasacyjnej twierdzenie organu, że w ramach terenu R planu miejscowego określona powierzchnia w studium jest przeznaczona pod P, znalazło potwierdzenie w dołączonej na żądanie sądu odwoławczego dokumentacji. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 147 § 1,art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. J.T.16.10.14