II SA/Wr 439/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2023 r. nr 452/2023 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości technicznych w budynku usługowym dwukondygnacyjnym oddala skargę w całości. Decyzją z 31.05.2023 r. (nr 452/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania I. sp. z o.o. (dalej "spółka" lub "strona skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie (dalej "PINB") z 03.04.2023 r. (nr 7/2023), którą odmówiono zmiany ostatecznej decyzji tego organu z 12.06.2014 r. (nr 96/2014). Mocą tej ostatniej decyzji, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) – dalej: "u.p.b." PINB nakazał S. sp. z o.o. usunięcie wyszczególnionych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku usługowego, dwukondygnacyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Jak wynika z uzasadnienia decyzji DWINB, postępowanie prowadzone było na podstawie art. 155 k.p.a. Zainicjowane zostało przez I. sp. z o.o. (na mocy uchwały z [...].03.2016 r. (nr [...]) S. sp. z o.o. zmieniała nazwę na I. sp. z o.o.) – reprezentowaną przez prezesa zarządu R. F., który w reakcji na upomnienie wystosowane przez organ egzekucyjny, pismem z 13.02.2023 r. zwrócił się o zmianę terminu wykonania czynności wskazanych w decyzji z 12.06.2014 r. do dnia 31.08.2023 r. Za zmianą terminu wykonania nakazu przemawiać miały niekorzystne warunki atmosferyczne. Wniosek o zmianę decyzji uzasadniono również koniecznością pozyskania koniecznych ekspertyz, opinii oraz zgód. Powyższą argumentację spółka podtrzymał w piśmie z 21.03.2023 r. Ponadto wskazano, że spółka jest na etapie poszukiwania projektantów i wykonawców oraz planuje zmianę przeznaczenia budynku na usługowo-mieszkalny. Zdaniem DWINB organ pierwszej instancji zasadnie odmówił żądanej zmiany, ponieważ za uwzględnieniem wniosku nie przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Tak rozumiany interes należy rozumieć jako przestrzeń wolną od zagrożeń (stanów naruszenia prawa), jakie wiążą się z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu budowlanego. Ich tolerowanie natomiast przez okres dłuższy niż obiektywnie niezbędny do ich usunięcia, a do tego sprowadzałoby się uwzględnienie podania, w ten interes bezpośrednio godzi. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. DWINB zauważył przy tym, że jednym z istotnych elementów decyzji nakładającej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. obowiązki mające na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jest określenie terminu ich wykonania. Termin ten ma służyć jak najszybszemu osiągnięciu celu w jakim wydawana taka decyzja, tj. doprowadzenia do likwidacji istniejących zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez stronę zobowiązaną, terminu wykonania nakazanych czynności. Zdaniem DWINB, w ustalonych okolicznościach sprawy, nie znajduje uzasadnienia utrzymywanie tak długiego stanu niezgodności z prawem, ponieważ zarówno w interesie społecznym jak i w dobrze pojętym interesie strony leży utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, a w przypadku pojawienia się nieprawidłowości jak najszybsze ich usunięcie. DWINB zwrócił również uwagę na kluczowy w jego ocenie element sprawy, którym jest data wydania decyzji ostatecznej decyzji oraz wskazany w niej termin wykonania obowiązków. Decyzja ta została wydana 12.06.2014 r. Z jej treści wynika, że termin na wykonanie nakazanych obowiązków został wyznaczony na dzień 30.09.2014 r. Powyższe oznacza, że decyzja ostateczna istnieje w obrocie prawnym od ponad ośmiu lat, jak również przez wspomniany czas nie została wykonana. Ponadto powołując się na ustalenia kontrolne organ odwoławczy wskazał na brak wykonania obowiązków nakazanych decyzją z 12.06.2024 r. Spółka przy tym, pomimo wystosowanego do niej wezwania, nie przedstawiła żadnych dowodów na dokonanie czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, zgodnie z obowiązkami nakazanymi w decyzji. W rezultacie DWINB stwierdził, że prawnie niedopuszczalna jest zmiana decyzji w kierunku żądanym przez spółkę, tak więc należało utrzymać w mocy decyzję odmawiającą zmiany. Skargę na decyzję DWINB wniosła I. sp. z o.o. Zarzucono w niej naruszenie: 1). podstawowych zasad postępowania w sprawach administracyjnych tj. a) zasady praworządności poprzez brak wskazania jakie konkretnie przepisy prawa zobowiązują spółkę do podjęcia określonych działań lub zaprzestania naruszeń i poprzestanie na ogólnym określeniu nieprawidłowości. b) zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, które gdyby zostały podjęte wykazałyby, że budynek ma status budynku będącego w stanie prowadzonego remontu i modernizacji, który podjęli już poprzedni właściciele na podstawie prawomocnych zezwolenia budowlanych, które to prace nie zostały zakończone a ich szczegółowe uwarunkowania zostały określone między innymi przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nadto w chwili orzekania przez organ nie istniały "nieprawidłowości" opisane w pkt. 6 i 7 decyzji z 12.06.2014 r., które dotyczą przemurowania przewodów kominowych oraz usunięcia zanieczyszczenia gzymsów w postaci odchodów ptasich. c) zasady pogłębiania zaufania obywateli co do działania organu zgodnie z przepisami i stanem faktycznym, poprzez błędne przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że decyzja nr 96/2014 z 12.06.2014 r. jest prawomocna – ostateczna, w sytuacji gdy organ nie wykazał aby taka decyzję została doręczona stronie skarżącej lub w inny sposób doszło do jej ogłoszenia. d) zasada czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez powołanie się przez organ jako dowód w sprawie na protokoły i ustalenia z wizji lokalnych, o których strona nie została nigdy powiadomiona i tym samy uniemożliwiono jej uczestnictwa w czynnościach. e) zasady ugodowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy strona wyraziła pełną gotowość we współdziałaniu z organem; f) zasady szybkości i prostoty postępowania, które to naruszenia polega na tym, że PINB w Oławie przez okres około 9 lat nie był w stanie doręczyć stronie decyzji z 12.06.2014 r., pomimo że wszelkie dane w tym adresowe i osobowe były dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto zdaniem skarżącej strony doszło w sprawie do naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony z uwagi na konieczność uzyskania decyzji budowlanej na kontynuację remontu. Takie działanie jest sprzeczne z zasadami prawa budowlanego i ustaleń konstrukcyjno-budowlanych. W szczególności narusza: art. 1 u.p.b. poprzez nieuwzględnienie dotychczasowych decyzji budowlanych, projektów i zakresu robót budowlanych; art. 5 u.p.b. poprzez pominięcie przepisów techniczno-budowlanych oraz zakresu wiedzy technicznej; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 oraz załącznik I, który określa wymagania dotyczące nośności i skuteczności konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania; art. 2 u.p.b. poprzez nieuwzględnienie w zaleceniach ustawy o ochronie zabytków, tj. obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską oraz kompetencji konserwatora; art. 3 pkt 8 u.p.b. z uwagi na fakt niedokończonego remontu polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego. W tym zakresie organy nie ustaliły czy zalecane prace są zgodne z wydaną na rzecz poprzedniego właściciela decyzją remontową; art. 7 u.p.b. poprzez brak określenia warunków technicznych remontu jak również uniemożliwieniu właścicielowi ustalenia tych warunków z odpowiednimi instytucjami i urzędami. Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia dowodów doręczenia decyzji nr 96/2014. W odwiedzi na skargę DWINB podtrzymał argumentację zawartą w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z podstawowych warunków, jak wynika z konstrukcji przepisu, jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 u.p.b., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis stanowił podstawę do wydania przez PINB w Oławie decyzji z 12.06.2014 r. (nr 96/2014), której zmiany w zakresie określonego w niej terminu wykonania nałożonych obowiązków domaga się skarżąca spółka. W kontekście poczynionych wyżej uwag, w pierwszym rzędzie należało zatem poddać ocenie, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.p.b. przy zastosowaniu przepisu art. 155 k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko bowiem w obszarze owego "luzu decyzyjnego", wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (tak WSA w Warszawie w wyroku z 25.06.2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08). W związku z powyższym należy stwierdzić, że co do zasady, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje bowiem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, co oznacza, że ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 u.p.b. wskazuje zatem, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy nie można jednak pominąć, że skarżąca spółka wnioskuje o zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. jedynie w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków. Okoliczność ta wymaga odrębnego rozstrzygnięcia, gdyż o ile sama decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. ma charakter związany, to zdaniem Sądu, termin określony w tej decyzji ustalany jest przez organ na zasadzie uznania. To pozwala zaś przyjąć, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 u.p.b. w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, jednak istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania. Akceptacja powyższego stwierdzenia nie oznacza jednak, że zmiana terminu wykonania obowiązków dopuszczalna jest w każdym przypadku. W ocenie Sądu zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wyznaczonego terminu jest możliwa o ile termin ten jeszcze nie upłynął. Nie ma natomiast podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji gdy wcześniej wyznaczony termin już wyekspirował (upłynął), co niewątpliwie zaistniało w przypadku terminu wyznaczonego w decyzji z 12.06.2014 r. W tym względzie Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o powołany przepis art. 66 u.p.b., zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać (por. NSA w wyroku z 27.02.2015 r. sygn. akt II OSK 1800/13). Niezależenie od powyższego, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał je za bezzasadne i nie mające wpływu na prawidłowość podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia z podanych poniżej powodów. Przede wszystkim dlatego, że nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku zarzuty skargi dotyczące braku przeprowadzenia przez organ II instancji kontroli legalności i prawidłowości decyzji z 12.06.2014 r. (nr 96/2014), w tym xoceny prawidłowość jej doręczenia. Przyjdzie bowiem wskazać skarżącemu, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (tak NSA w wyroku z 08.11.2023 r., sygn. akt II OSK 322/21). Ponadto uregulowany w art. 155 k.p.a. tryb zmiany decyzji ostatecznej stanowi całkowicie odrębną instytucje procesową od trybu wznowienia postępowania. Jakkolwiek w obu przypadkach dotyczą one weryfikacji decyzji ostatecznych i są trybami nadzwyczajnymi, jednakże system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 2003, s. 309). Wykazywanie wadliwości decyzji ostatecznych powinno zatem odbywać się na gruncie innych postępowań nadzwyczajnych, tj. w ramach wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, o ile zaistnieją przesłanki określone odpowiednio np. w art. 145 § 1 k.p.a. bądź art. 156 § 1 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach Sąd uznał, że zarówno organ I jak i II instancji wydały decyzje odpowiadające prawu. Słuszny interes strony nie może przy tym opierać się jedynie na uzyskaniu przez nią korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, ale powinien być to interes obiektywnie słuszny i zgodny z prawem. W niniejszej sprawie w interesie społecznym leży jak najszybsze wykonanie przez skarżącą spółkę decyzji. Tolerowanie przez tak długi czas zagrożeń wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku w sposób oczywisty godzi w interes społeczny. W tych okolicznościach zmiana terminu wykonania obowiązków, spowodowałoby niezgodne z prawem przedłużanie i sankcjonowanie stanu pozostawania budynku w złym stanie technicznym przez następny okres czasu od daty nałożenia obowiązku usunięcia takiego stanu. To z kolei pozostawałoby w sprzeczności z istotą decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego, a jednocześnie z regulującymi tę materię przepisami ustawy Prawo budowlane. Takiej oceny nie powinno się łączyć z planami spółki dotyczącymi przebudowy budynku na celem mieszkalno-usługowe. Powyższe kwestie należy rozpatrywać odrębnie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.