II SA/Wr 440/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 15 maja 2024 r., nr WAZ-RI.1633.7.295.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt archiwalnych postanawia: odrzucić skargę. M. K., dalej: skarżący, pismem z 24.05.2024 r. złożył za pośrednictwem organu skargę kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie Prezydenta Wrocławia, dalej: organ, Prezydent, opisane w sentencji niniejszego postanowienia. W treści skargi – nazwanej odwołaniem, skarżący wniósł o uchylenie ww. zarządzenia odmawiającego mu udostępnienia akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej: k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest, jak wskazał skarżący, pismo Prezydenta z 15.05.2024 r. Kwestię wglądu do akt sprawy reguluje przepis art. 73 § 1 i § 2 k.p.a., stosownie do którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym i doktrynie, akt lub czynność, których dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (postanowienie NSA z 16.09.2004 r., sygn. akt OSK 247/04, J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010 r., s. 29). W literaturze wskazuje się również, że kategoria aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest zróżnicowana, co jest konsekwencją założenia ustawodawcy co do uzupełnienia komentowanym unormowaniem sądowej kontroli administracyjnej w sprawach indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są działaniami faktycznymi, które określane są również jako czynności materialno-techniczne. W piśmie z 15.05.2024 r. Prezydent wyjaśnił, że skarżący wniósł o wgląd do akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta z 21.02.2018 r. nr 848/2018, w którym nie był uznany za stronę. Tym samym organ wywiódł, że wobec treści art. 73 § 1 k.p.a., tylko stronom będzie przysługiwać prawo wglądu w akta postępowania, a tym samym nie ma podstaw do udostępnienia skarżącemu powyższych akt, ani odmowy ich udostępnienia w oparciu o art. 74 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ, dokonując interpretacji przepisów postępowania, doszedł do wniosku, że nie istnieje podstawa prawna pozwalająca mu na dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanych akt, ani do wydania postanowienia o odmowie ich udostępnienia. Pismo więc ma charakter wyłącznie informacyjny i nie może stanowić przedmiotu skutecznie wniesionej skargi. Nie dotyczyło ono uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem nie stanowiło aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegają kontroli sadu administracyjnego. Tym samym, skarga na pismo z 15.05.2024 r. podlegać będzie odrzuceniu, gdyż nie mieści się w katalogu spraw, które podlegać będą kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc się dalej do zagadnienia stanowiącego przedmiot skargi, należy wskazać, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Z kolei odmowa udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak przyjął NSA w wyroku z 09.05.2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. Sposób ustosunkowania się przez organ do żądania powinien w takiej sytuacji odpowiadać sposobowi rozpoznania innych wniosków niespełniających warunku podmiotowego ich skuteczności. Sąd w powołanym wyroku wskazał na sposób rozstrzygnięcia wniosku o udostępnianiu akt sprawy przez jednostkę, która w sprawie nie ma interesu prawnego. Przyjął, że w takim przypadku organ powinien wydać postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Tak też cytowany w powołanym wyroku G. Łaszczyca, który zauważył, że w świetle obowiązujących przepisów za podstawę wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy nie można uważać przypadku wniesienia takiego żądania przez podmiot nieposiadający statusu strony w sprawie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 199, zobacz także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 421-422). Jeżeli zatem skarżący uważa, w świetle przedstawionego stanowiska judykatury, że jego wniosek powinien zostać załatwiony w prawem przewidzianej formie przez organ – w tym wypadku poprzez udostępnienie mu wspomnianych akt albo wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy (na które to postanowienie przysługuje skarga do Sądu, który wówczas będzie miał możność dokonania kontroli prawidłowości stanowiska organu co do posiadania przymiotu strony postępowania przez skarżącego), może wywieść skargę na bezczynność Prezydenta (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), domagając się stwierdzenia niezgodnej z prawem opieszałości organu w sytuacji, gdy prawo przewiduje podjęcie określonych rozstrzygnięć. Sąd jednak w niniejszej sprawie nie może samodzielnie dokonać takiej kontroli, gdyż przedmiotem skargi jest pismo z 15.05.2024 r. Jednocześnie jednak należy podkreślić, że skarga na bezczynność powinna zostać poprzedzona ponagleniem. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.