II SA/Wr 444/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody D. z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przystąpienia do budowy przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, elektrycznego oraz gazowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. nr [...] z dnia 26 lutego 2013 r.; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. M. G. (dalej: inwestor), pismem złożonym w Starostwie Powiatowym w W. w dniu 18 stycznia 2013 r., dokonał zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Określając rodzaj robót wskazał, że polegać będą na wykonaniu wewnętrznego przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego, elektrycznego oraz gazowego, związanych z projektowaną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w W. na działkach nr [...][...][...]. Do zgłoszenia inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania terenu. Starosta W., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. nr [...]nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o projekt zagospodarowania działki lub terenu, wraz z opisem technicznym, wykonanym przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. W dniu 21 lutego 2013 r. inwestor złożył projekt zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym sporządzonym przez siebie oraz M. S. i J. I.. Starosta W. decyzją z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.b. wniósł sprzeciw od zgłoszenia. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że przedłożone przez inwestora dokumenty nie stanowią kompletnego projektu zagospodarowania działki, który spełnia wymogi z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Według organu w dokumentach brak m.in. warunków przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i gazowej, opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej oraz zaświadczeń o przynależności do właściwej izby inżynierskiej projektantów. W odwołaniu inwestor zarzucił, że wydanie decyzji o sprzeciwie jest prawnie i merytorycznie nieuzasadnione. Według odwołującego zgłoszenie wraz z załącznikami jest zgodne z art. 29 i art. 30 u.p.b., a mimo to Starosta postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. nałożył obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o projekt zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym opracowany przez uprawnionego projektanta. Czyniąc zadość nałożonemu obowiązkowi inwestor przedłożył uzupełniony projekt zagospodarowania działki wraz ze szczegółowym opisem technicznym podpisanym przez projektantów o specjalnościach: architektonicznej, sanitarnej, elektrycznej. W opisie technicznym wykazał podstawy prawne (uzgodnienia - opinie dotyczące przebudowy przyłączy na terenie prywatnej zabudowanej działki). Według odwołującego w zaskarżonej decyzji Starosta zaprzecza postanowieniu z dnia 14 lutego 2013 r. Wskazał, że szczegóły warunków technicznych przebudowy przyłączy są w posiadaniu Starosty, jako dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, który złożył w dniu 5 lipca 2012 r., i który do dnia dzisiejszego jest rozpatrywany. Dotyczy to również uprawnień i zaświadczeń projektantów. Odwołujący wskazał także, że zgłoszenie planowanych robót budowlanych zgodnie z art. 29, art. 29a i art 30 u.p.b. nie zobowiązuje inwestora do stosowania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t. Jedn. Dz. U. Z 2012 r., poz. 462 ze zm.), dalej w skrócie r.s.z.f.p.b.), dlatego też w jego przekonaniu bezpodstawnym jest powołanie się na przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Inwestor uważa również, iż planowane przyłącza do przebudowy na prywatnej zabudowanej działce jednorodzinnej nie dotyczą przyłączenia do sieci. Wojewoda D. decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obiektów i robót budowlanych, których realizacji nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę organ odwoławczy podniósł, że w badanej sprawie istotnym jest fakt, iż inwestor pomimo wezwania postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. nie uzupełnił dokumentacji o wskazane braki w postaci: określenia granic działki, orientacji położenia terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, sieci uzbrojenia terenu, układ komunikacyjny, brak zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu, danych informujących, czy teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, jest wpisany do rejestru zabytków oraz czy podlega ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak oznaczenia wejść i wjazdów do obiektów budowlanych. Dalej organ odwoławczy podniósł, że wbrew § 10 r.s.z.f.p.b. przedłożony wraz ze zgłoszeniem projekt zagospodarowania terenu jest nieczytelny. Na jego podstawie nie można rozróżnić, czy też wskazać, poszczególnych sieci uzbrojenia terenu. Ponadto Wojewoda zauważył, że do zgłoszenia nie dołączono uzgodnień ani opinii odpowiednich podmiotów, a dotyczących warunków zapewnienia prawidłowego funkcjonowania zgłoszonych przyłączy. Biorąc pod uwagę charakter powyższych naruszeń, oraz ścisłe związanie organu przepisem art. 30 ust. 2 u.p.b., Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, a decyzja z dnia 26 lutego 2013 r. jest zgodna z prawem. Odnosząc się do stwierdzenia odwołującego się, że "szczegóły warunków technicznych przebudowy są w posiadaniu Starosty dołączone do wniosku o pozwolenie na budową z dnia 5 lipca 2012r. jak i uprawnienia i zaświadczenia projektantów" organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją oraz postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 5 lipca 2012 r. są pod względem prawnym odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, wszczętymi na podstawie dwóch różnych wystąpień (wniosek o pozwolenia na budowę i zgłoszenie) oraz dotyczą innych zamierzeń budowlanych i jako takie nie łączą się, ani nie uzupełniają występującymi w nich dokumentami. Inwestor w skardze do sądu administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., ponieważ planowana przebudowa istniejących przyłączy przy istniejącym jednorodzinnym budynku mieszkalnym nie dotyczy projektu budowlanego, na który to art. 34 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. powołuje się Starosta W. w decyzji nr [...]. Projektowana przebudowa istniejących przyłączy na prywatnej działce nie jest skomplikowana, wręcz przeciwnie są to typowe roboty rzemieślnicze. W ocenie skarżącego złożony przez niego wniosek był kompletny i zgodny z wymaganiami prawa. Podniósł, że na postanowienie Starosty W. z dnia 14 lutego 2013 r. zgłoszenie zostało uzupełnione w terminie. Zwrócił także uwagę, że wskazane postanowienie oraz decyzja Starosty W., jak również decyzja Wojewody D., traktują zgłoszenie wykonania robót jak inwestycję w rozumieniu art. 28, art. 28 i art. 34 u.p.b. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135). Zaskarżoną decyzją Wojewoda D.i utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia 26 lutego 2013 r., którą organ - na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.b. wniósł sprzeciw w sprawie "przystąpienia do budowy przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, elektrycznego oraz gazowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w W., na działce nr [...][...][...], [...]", objętej zgłoszeniem M. G. z dnia 18 stycznia 2013 r. W myśl powołanego powyżej przepisu art. 30 ust. 2 u.p.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru prawnego zamierzonej inwestycji, zgłoszonej przez skarżącego. Jak wynika z akt sprawy inwestor w związku z planowaną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego objął zgłoszeniem wyłącznie zamiar przebudowy istniejącej już na nieruchomości instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej oraz gazowej. Objęte zgłoszeniem prace dotyczą zatem należącej do skarżącego wewnętrznej instalacji i nie wykraczają poza granice działek nr [...][...][...]. W szczególności ze znajdującego się w aktach sprawy opisu technicznego wynika, że do istniejącego na działce budynku mieszkalnego doprowadzone są już przyłącza: wodno-kanalizacyjne, gazowe i elektryczne. W przypadku robót prowadzonych na wewnętrznej instalacji wodociągowej ze względu na projektowany budynek zaplanowane przez inwestora prace mają polegać na wykonaniu koniecznego obejścia. W zakresie prac dotyczących instalacji służącej odprowadzaniu ścieków socjalno-bytowych również ze względu na kolizję projektowanej przebudowy z istniejącą studzienką na przyłączu kanalizacyjnym zaplanowano jej zdemontowanie i wybudowanie nowej. W przypadku instalacji gazowej prace mają polegać na odcięciu i demontażu odcinka instalacji. W linii ogrodzenia zaplanowano zdemontowanie szafki wraz z kurkiem głównym. Roboty dotyczące instalacji elektrycznej zaplanowano na poprowadzeniu kabla od tablicy rozdzielczej TR zlokalizowanej w wiatrołapie do nowopowstałego budynku. Autor przedłożonego opracowania wskazał, że przyłącze energetyczne zewnętrzne z szafką pomiarową ZK realizowane będzie na podstawie odrębnego opracowania wykonanego przez dostawcę energii elektrycznej. W świetle powyższego trzeba zauważyć, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Ustawodawca w art. 29 u.p.b. wymienił obiekty budowlane oraz roboty budowlane, na których budowę nie jest wymagane pozwolenie, a także wskazał w art. 30 ust. 1 u.p.b. te z nich, które mogą być realizowane po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn.. akt II SA/Kr 193/12, "ten dychotomiczny podział należy uzupełnić o trzecia kategorię: mianowicie są i takie roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia i są to najczęściej "drobne" roboty budowlane, nie ingerujące w sposób istotny w obiekt budowlany." Przypomnieć należy, iż w myśl art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Wykonanie takich przyłączy uzależnione jest jednak od uprzedniego zgłoszenia organowi właściwemu (art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b.). Z kolei stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 11 wskazanej ustawy, nie wymaga pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych. Tak jak w przypadku budowy przyłączy wykonanie wymienionych robót budowalnych zostało uzależnione od uprzedniego zgłoszenia organowi właściwemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 tej ustawy). Jak zatem wynika z powołanych przepisów, Prawo budowlane i wynikający z tejże ustawy obowiązek dokonania zgłoszenia odnosi się tylko i wyłącznie do budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 lub robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11 tejże ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, czy rzeczywiście inwestycja zgłoszona przez inwestora jest budową lub robotami budowalnymi, o której mowa w tych przepisach. Organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie z nieprecyzyjnym wnioskiem inwestora uznały, że przedsięwzięcie to wymaga dokonania zgłoszenia. W tym zakresie przyjdzie zauważyć, że zgodnie z § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu energetycznego (Dz.U. z 2007 r., Nr 93, poz. 623 ze zm.) przyłączem elektroenergetycznym jest odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu (ubiegającego się o przyłącze), o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W rozumieniu art. 7a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. 2006, Nr 89, poz. 625 ze zm.) przyłącze jest przyłączone do: urządzenia, instalacji lub sieci podmiotów ubiegających się o przyłącze. W rozumieniu tej ustawy, przez sieci należy rozumieć instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej w skrócie u.z.z.w.) za przyłącze kanalizacyjne należy traktować odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Przyłączem wodociągowym jest zgodnie z art. 2 pkt 6 u.z.z.w. odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym, natomiast przez sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 u.z.z.w. należy rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie z § 2 pkt 24 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) przyłączem gazowym jest odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączania instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa. Wobec powyższego trzeba podkreślić, że to obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie oceny, co jest zamiarem osoby dokonującej zgłoszenia i ustalenie, czy zamierzone przedsięwzięcie w ogóle podlega reglamentacji odpowiednich przepisów prawa budowlanego, a jeśli tak, to jakich. Organ administracji nie jest w tym zakresie związany treścią zgłoszenia. Zdaniem Sądu takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, zaś orzekające w sprawie organy administracji nie dokonały jakiejkolwiek analiz charakteru zamierzonych prac w kontekście powołanych definicji przyłącza i sieci. Nie wyjaśniły charakteru prawnego spornych robót, pomimo, że od wyjaśnienia tej kwestii uzależnione było ustalenie, czy wymagały one dokonania zgłoszenia. Co więcej w odwołaniu inwestor wskazał, że "planowane przyłącza do przebudowy na prywatnej, zabudowanej działce jednorodzinnej nie dotyczą przyłącza do sieci", do czego organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł. W świetle przytoczonych przepisów w ocenie Sądu, wymagało rozważania, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane o wskazanych w opisie technicznym parametrach, stanowią budowę/przebudowę przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b., czy też roboty budowalne polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, a może tylko przebudowę istniejących instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych. Wydane w sprawie decyzje uznać zatem należy za podjęte z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. Niezależnie od stwierdzonych naruszeń prawa Sąd dopatrzył się także istotnych uchybień polegających na lakoniczność i ogólnikowość postanowienia Starosty W. z dnia 14 lutego 2013 r. W wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.b. postanowieniu zobowiązującym inwestora do uzupełnienia zgłoszenia organ administracji powinien szczegółowo wskazać jakich informacji i dokumentów wymaga oraz powołać podstawę prawną takiego żądania. Powinien precyzyjnie określić zakres wymaganych uzupełnień. Ponadto w przypadku podejmowanej na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.b. decyzji o sprzeciwie nie znajduje podstaw prawnych otwarta formuła: "w przedłożonej dokumentacji brakuje m.in. (...)", którą organ posłużył się w uzasadnieniu decyzji, wskazując powody dla których wniósł sprzeciw. W decyzji o sprzeciwie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wskazać wszystkie okoliczności, które stanowiły podstawę do jej wydania. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Reasumując, ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c u.p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania decyzji organu odwoławczego orzeczono na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.