II SA/Wr 445/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009r. sprawy ze skargi P. T. C.sp. z o.o w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budową stacji bazowej telefonii komórkowej w B. O. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego – P. T. C. sp. z o.o. w W. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Starosta O., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił stronie skarżącej P. Sp. z o.o w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w B. O. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz na treść postanowienia Starosty O. z dnia [...]r. nr [...]i zapisy obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego kopalni kruszywa naturalnego "B. O.", położonego w obrębie wsi B. O., uchwalonego przez Radę Gminy O. uchwałą nr [...] z dnia [...] r., a w szczególności § 2 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 7 pkt 2 tej uchwały, wywiódł, że w świetle powyższego oraz z uwagi na fakt, że "inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzi do ewidentnej zmiany zagospodarowania terenu" niedopuszczalnym byłoby zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego niezgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Polemizując ze stanowiskiem inwestora, że "Usługa dostarczania przez projektowaną stację bazową jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania kopalni, zapewniając zakładowi dostęp do telefonii mobilnej, niezbędnej do prowadzenia działalności wydobywczej w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pracy (telefony alarmowe), spedycji wydobywanego surowca (transport), dostępu do bezprzewodowego Internetu", organ I instancji stwierdził, że projektowana budowla w żaden sposób nie nawiązuje swym charakterem do zabudowy istniejącej i nie stanowi obiektu wynikającego z potrzeb funkcjonowania kopalni, a przede wszystkim nie można jej uznać za element wyodrębnionego technicznie i organizacyjnie zespołu środków technicznych służących przedsiębiorcy do bezpośredniego wydobywania kopalin ze złoża lub obiekt budowlany z nim związany lub urządzenie przeróbcze. W opinii organu I instancji, wnioskodawca stanowiący podmiot komercyjny poprzez przedmiotową inwestycję realizuje swój własny cel związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie zaś wynikający z potrzeb funkcjonowania kopalni. Starosta O. podał, że po wnikliwej analizie zapisów obowiązującego dla terenu zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znaleziono zapisu wskazującego na możliwość lokalizacji na tym terenie obiektów stacji bazowych telefonii komórkowych. Organ I instancji zaznaczył ponadto, że przed podjęciem tej decyzji spełniono wymóg wynikający z art. 10 kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji P. Sp.z o.o. w W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Polemizując ze stanowiskiem organu I instancji strona skarżąca powołała się na § 2 ust. 1 i ust. 7 pkt 2 obowiązującego dla terenu zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/07 i wywiodła, że w regulacjach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zapisów zakazujących lokalizacji tego typu inwestycji na przedmiotowym terenie, a całość zamierzenia jest niezbędna dla potrzeb funkcjonowania kopalni, co potwierdza pismo właściciela kopalni, to jest PPH A. Sp.z o.o., do Starostwa Powiatowego w O. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytoczywszy art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, podał, że w badanej sprawie istotnym jest fakt, iż przedmiotową inwestycję zaprojektowano na działce, która stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest położona w obszarze oznaczonym symbolem PG 3. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 powyższego planu obszar ten jest zdefiniowany jako teren istniejącego zaplecza techniczno-socjalnego kopalni piasku, dla którego ustalono użytkowanie bez zmian. Natomiast stosownie do § 2 ust. 2 miejscowego planu przedmiotowa działka jest terenem zakładu górniczego, czyli wyodrębnionego technicznie i organizacyjnie zespołu środków technicznych służących przedsiębiorcy do bezpośredniego wydobywania kopalin ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nim obiekty i urządzenia przeróbcze. Odnosząc się do kwestii zgodności projektowanej inwestycji z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty O. zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewoda podkreślił, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania kopalni piasku, a tylko obiekt o takim przeznaczeniu mógłby być w tym miejscu zrealizowany. Wojewoda D. wywodził, że w przedmiotowej sprawie należy rozróżnić pojęcie konieczności od użyteczności. Dokonując takiego rozróżnienia Wojewoda podniósł, iż niewątpliwie projektowane przedsięwzięcie, z uwagi na swoją funkcję główną (komunikacja bezprzewodowa), jak i szereg zastosowań pobocznych deklarowanych przez odwołującego się (ochrona odgromowa, monitoring przemysłowy), ułatwiłoby i uprościło prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, jednak – zdaniem organu II instancji – nie można tu mówić o niezbędności jego istnienia dla funkcjonowania kopalni. Zdaniem Wojewody, zasadnym jest również argument, że inwestorem jest przedsiębiorca niezależny od znajdującej się na tym terenie kopalni, dla którego ta kopalnia z pewnością nie będzie jedynym usługobiorcą, a zaspokajanie jej potrzeb nie stanowi jedynej podstawy bytu projektowanej stacji bazowej. W ocenie organu II instancji, przedstawiona przez skarżącego dokumentacja budowlana nie wskazuje na jakąkolwiek niezbędną zależność pomiędzy wnioskowaną inwestycją a potrzebą funkcjonowania kopalni piasku. Nie wynika z niej również, aby miała zostać wykonana z przeznaczeniem wyłącznie dla prowadzonej działalności górniczej. Wojewoda wywodził przy tym, iż z przepisów miejscowego planu wynika, że wszelkie obiekty budowlane wznoszone na tym terenie powinny pełnić rolę służebną wobec istniejącej kopalni, a ich funkcjonowanie powinno być uzależnione w znaczącym stopniu od prowadzonej działalności górniczej. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 7 pkt 2 planu, na przedmiotowym terenie można lokalizować nowe obiekty, ale tylko takie, których obecność wynika z potrzeb funkcjonowania kopalni. Przedmiotowe przedsięwzięcie może natomiast funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem niezależnie od istniejącej kopalni. Zaznaczając, iż stosownie do § 2 ust. 9 cały teren objęty ustaleniami planu przeznaczono pod działalność górniczą, a projektowane przedsięwzięcie nie stanowi elementu obligatoryjnego dla działalności kopalni i nie jest rodzajem "działalności górniczej", organ odwoławczy stwierdził, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji jest zasadna. Na powyższą decyzję P. Sp.z o.o. w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca decyzji tej zarzuciła uchybienie przepisom: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że planowane przedsięwzięcie nie jest z nimi zgodne; 2. art. 7 i art. 77 kpa, polegające na dokonaniu pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzeniu zebranego w jej toku materiału dowodowego; 3. art. 107 § 3 kpa, z uwagi na nie wykazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, a także powodów, dla których dowodom przedstawionym przez inwestora odmówił wiarygodności; 4. art. 8 kpa, polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób oczywiście sprzeczny wobec wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględniania przy tym słusznego interesu wnioskodawcy, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi, rozwijając powyższe zarzuty, strona skarżąca, powołując się na te same zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przywoływały organy administracyjne w podejmowanym decyzjach, wywodziła, że planowane przedsięwzięcie stanowi obiekt wynikający z potrzeb funkcjonowania kopalni, gdyż umożliwi prawidłowe funkcjonowanie w zakresie komunikacji ze służbami ratowniczymi (pogotowie, straż pożarna, policja itp.) oraz w zakresie prowadzonej działalności spedycyjnej wydobywanego surowca. Ponadto na projektowanej wieży planuje się zainstalowanie systemu monitoringu przemysłowego terenu kopalni i systemu oświetleniowego, a wieża górując nad istniejącą zabudową stanowić będzie ochronę przed porażeniem piorunem. Inwestor zauważył, że "organ nie jest w stanie lepiej orientować się w potrzebach kopalni niż sam jej właściciel". Polemizując ze stanowiskiem organu skarżąca Spółka wywodziła, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa nowych obiektów jest uzależniona od potrzeb kopalni, co nie znaczy, że owe obiekty mogą obsługiwać tylko i wyłącznie kopalnię. Inwestor podniósł ponadto, że planowane przez niego przedsięwzięcie nawiązuje charakterem do istniejącej na tym terenie zabudowy. Na tym obszarze znajduje się bowiem wieża, jednak z uwagi na zły stan techniczny właściciel nie może jej wykorzystać do własnych celów. Projektowana wieża ma zastąpić istniejącą, która w projektowanym zagospodarowaniu terenu przewidziana jest do demontażu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy projektowane przedsięwzięcie, polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w B. O., jest zgodne z zapisami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr[...], [...], w B., na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, położona jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego kopalni kruszywa naturalnego "B. O.", położonego w obrębie wsi B., gmina O., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. (Dz.Urz.Woj.Dolnośl. Nr 189, poz. 3293), na terenie oznaczonym w tym planie symbolem PG 3. Przepis § 2 ust. 1 powyższej uchwały stanowi, iż w obszarze objętym planem obowiązują ustalenia dotyczące projektowanego przeznaczenia terenu, w przypadku gdy ustalenia planu nie wprowadzają zmiany dotyczą również istniejącego przeznaczenia. Ustala się następujące przeznaczenie terenu: PG - teren zakładu górniczego, czyli wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków technicznych służących przedsiębiorcy do bezpośredniego wydobywania kopalin ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nim obiekty i urządzenia przeróbcze. Ruch zakładu odbywa się na podstawie planu ruchu, zgodnie z zasadami techniki górniczej. Teren zakładu górniczego jest równy projektowanemu terenowi górniczemu. Stosownie do ust. 2 pkt 3 omawianego paragrafu, jako szczegółowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, oznaczonego na rysunku planu symbolem PG 3, ustalono: "Teren istniejącego zaplecza techniczno-socjalnego kopalni piasku. Ustala się użytkowanie terenu bez zmian". Zgodnie z ust. 7 pkt 2, dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dla terenu PG 3 ustala się zachowanie istniejącej zabudowy i obiektów zaplecza techniczno-socjalnego kopalni. Możliwa jest lokalizacja na tym terenie nowych obiektów wynikających z potrzeb funkcjonowania kopalni. Charakter nowej zabudowy winien nawiązywać do istniejącej. W myśl ust. 9, w którym unormowano szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem, na terenie objętym planem ustala się przeznaczenie całego terenu pod działalność górniczą (...). Wbrew stanowisku organów administracyjnych, z zapisów obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby pomiędzy projektowanym przedsięwzięciem a funkcjonowaniem kopalni zachodziła tego rodzaju zależność, że planowana inwestycja musi być niezbędna do funkcjonowania kopalni oraz zaspokajać tylko i wyłącznie jej potrzeby. Zgodnie z § ust. 7 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwa jest lokalizacja na tym terenie nowych obiektów wynikających z potrzeb funkcjonowania kopalni. Istotne jest zatem to, czy planowana inwestycja wynika z potrzeb funkcjonowania kopalni, co nie oznacza, że nie może jednocześnie zaspokajać potrzeb również innych podmiotów. Nie można co prawda zaprzeczyć temu, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest niezbędna dla funkcjonowania kopalni piasku, bo bez niej kopalnia może funkcjonować i funkcjonowała przez całe lata. Niemniej jednak – przyjmując założenie, że dopuszczalne jest tylko to co niezbędne, a więc to, bez czego kopalnia nie może funkcjonować, co stanowi element obligatoryjny dla jej działalności – można byłoby dojść do wniosku, że do funkcjonowania kopalni nie jest też niezbędna np. telefonia stacjonarna, a nawet energia elektryczna, bo przecież bez takich użytecznych udogodnień kopalnie piasku funkcjonowały przez stulecia. Takie rozumowanie byłoby jednak oczywiście błędne i prowadziłoby do absurdu. Prawidłowe działanie telefonii komórkowej niewątpliwie jest przydatne dla funkcjonowania kopalni. Przyznał to zresztą organ odwoławczy wskazując na jej użyteczność z uwagi na swoją funkcję główną (komunikacja bezprzewodowa), jak i szereg zastosowań pobocznych deklarowanych przez odwołującego się (ochrona odgromowa, monitoring przemysłowy). Współcześnie łączność za pomocą telefonii komórkowej jest na tyle rozpowszechniona, że nie można z jej zasięgu wyłączać w szczególności obszarów, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Takie wyłączenie upośledzałoby funkcjonowanie kopalni w stosunku do innych podmiotów. Tak więc prawidłowe działanie telefonii komórkowej wynika z potrzeb funkcjonowania kopalni, podobnie jak i innych podmiotów, niezależnie od tego, jaką działalność prowadzą. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że inwestorem jest przedsiębiorca niezależny od znajdującej się na tym terenie kopalni, dla którego ta kopalnia nie będzie jedynym usługobiorcą, a zaspokajanie jej potrzeb nie stanowi jedynej podstawy bytu projektowanej stacji bazowej. Istotne bowiem jest tylko to, że przedmiotowa inwestycja służy do zaspokajania potrzeb wynikających z funkcjonowania kopalni. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż wbrew twierdzeniom organów obu instancji przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to miało więc wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.