II SA/Wr 448/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. i A. G. oraz A. sp.j. z siedzibą w Z. na Radę Gminy G. w przedmiocie nieprzystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić J. G. i A. G. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych); III. zwrócić A. sp.j. z siedzibą w Z. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Przedmiotem skargi jest niepodjęcie przez Radę Gminy G. na sesji nr XXXI w dniu 27 marca 2014 r. uchwały w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. w zakresie nieruchomości położonej w G., stanowiącej część działki nr [...], obręb nr [...], gmina G.. Zdaniem skarżących niepodjęcie uchwały jest uchwałą, co oznacza, że dopuszczalne jest wniesienie na ten akt skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze opisano starania skarżących zmierzające do zmiany Studium, polegającej na dopuszczeniu do lokalizacji na wspomnianej nieruchomości czasowej kopalni żwiru i piasku. Dodano, że pod obrady Rady Gminy G. wpłynął z wniosku wójta projekt uchwały w tym zakresie, który na sesji rady w dniu 27 marca 2014 r. został poddany pod głosowanie. W wyniku głosowania uchwały nie podjęto, ponieważ 8 radnych było przeciw, 2 było za, a 5 się wstrzymało. W dalszej części skargi omówiono, jak – zdaniem skarżących – niepodjęcie owej uchwały, a ściślej niedokonanie zmiany Studium, narusza interes prawny strony skarżącej. Zdaniem pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem, powyższa sytuacja rażąco narusza art. 140 kodeksu cywilnego poprzez uniemożliwienie skarżącym korzystania z własnych gruntów zgodnie z własną wolą, a w szczególności zamiarem zniwelowania terenu w celu usprawnienia zbioru zbóż i pobierania pożytków oraz dochodów wynikających z umowy dzierżawy części gruntów na cele kopalniane. Nadto narusza art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uniemożliwienie podjęcia swobodnej działalności gospodarczej na terenie gminy i jej niewspieranie. Dalej zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez narażenie na zniszczenie i przeciążenie ruchem dróg położonych w obrębie gminy, którymi na co dzień poruszają się jej mieszkańcy, w tym J. i A. G.. Kolejno wskazano na naruszenie art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez autorytarne wypełnianie obowiązków oraz prowadzenia obrad przez Przewodniczącego Rady Gminy R. U., w wyniku czego nie doszło do poddania pod głosowanie wniosku radnego o odroczenie głosowania nad projektem uchwały do następnej sesji rady gminy. Zdaniem skarżących doszło również do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżących i bezzasadną odmowę zmiany Studium. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały, co uniemożliwiło skarżącym zapoznanie się motywami podjęcia uchwały i jest sprzeczne z zasadami państwa prawa i praworządności oraz jawności działania władzy publicznej. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy G. oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem gminy skarga jest bezzasadna, ponieważ brak jest przedmiotu zaskarżenia. Wbrew twierdzeniu skarżących Rada Gminy G. na żadnej z omawianych w skardze sesjach, a w szczególności na XXXI sesji nie podjęła uchwały o nieprzystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., w zakresie nieruchomości położonej w miejscowości G., cześć działki o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jej wniesienie jest niedopuszczalne. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w takim wypadku sąd skargę odrzuca. Zdaniem sądu na wstępie należy zauważyć, że właściwość sądu administracyjnego określona jest w art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą zarzutu skarżących w niniejszej sprawie jest naruszenie prawa, do jakiego miało dojść na skutek niepodjęcia uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Wobec tego trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi zaś, że zaskarżeniu w tym trybie podlega wyłącznie uchwała lub zarządzenie. Zdaniem sądu, należy wskazać, że uchwałą jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia, w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 14 u.s.g., LEX/el. 2012). W przypadku uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego inicjatorem procesu uchwałodawczego może być wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), na co wskazuje przepis art. 11 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazuje treść wyciągu z protokołu z XXXI sesji Rady Gminy G. z dnia 27 marca 2014 r. (k. 13-14 akt sądowych), w punkcie 11 obrad zatytułowanym "Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium (...)" zapisano, że "Przewodniczący Rady Gminy zarządził głosowanie nad projektem uchwały. Radni w wyniku głosowania – 8 /ośmioma/ głosami »przeciw«, przy 2 głosach »za« i 5 głosach »wstrzymujących się od głosowania« (przy ustawowym składzie Rady Gminy G. – 15 radnych i w obecności na sesji zgodnie z listą obecności – 15 radnych) nie podjęli uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., w zakresie nieruchomości położonej w miejscowości G., cześć działki o nr ewid. [...].". Z powyższego wynika, że w głosowaniu rady gminy na sesji większość radnych była »przeciwko« podjęciu uchwały, a zatem uchwała nie została podjęta. Twierdzenie, że została podjęta uchwała o treści przeciwnej do głosowanego projektu uchwały jest pozbawione podstawy prawnej (twierdzenie contra legem). Istotą wyrażenia woli organu jest bowiem treść podjętej uchwały w ujęciu pozytywnym. Natomiast w razie przewagi głosów przeciwko uchwale nie można twierdzić, że rada podjęła uchwałę o treści przeciwnej niż poddana pod głosowanie. W takiej sytuacja rada nie podejmuje uchwały i z okoliczności tej nie można interpretować dalej idących skutków niż ten, że uchwała nie została podjęta. Dla przykładu można powiedzieć, że niepodjęcie uchwały (więcej głosów »przeciwko« niż »za«) w sprawie nadania ulicy nazwy "Kościuszki" nie oznacza przecież, że rada podjęła uchwałę o nadaniu ulicy nazwy "Nie-Kościuszki". Nie można też wówczas twierdzić, że do obrotu prawnego weszła uchwała o odmowie nadania ulicy nazwy, bo uchwała taka nie niosłaby z sobą żadnej treści normatywnej. Podobnie brak jest treści normatywnej w okoliczności, że większość radnych gminy była przeciwko podjęciu uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Za treść normatywną należy tu przyjąć taki zbiór twierdzeń, który wynika z przepisów danego aktu prawnego i reguluje władczo jakąś sferę spraw przekazanych do uregulowania. Niepodjęcie uchwały nie przybiera formy przepisu, a więc po pierwsze nie jest uchwałą, a po drugie żadnej kwestii władczo i w sposób normatywny nie reguluje. Trzeba zatem stwierdzić, że niepodjęcie uchwały przez radę gminy (wynik głosowania na sesji: więcej głosów »przeciwko« niż »za«), nie jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. i wobec tego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego też sąd doszedł do przekonania, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ nie dotyczy uchwały będącej aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu, ani innego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Godzi się jeszcze wspomnieć, że polski porządek prawny zna oczywiście skargę na bezczynność prawotwórczą, która może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy (w tym niewydania aktu prawa miejscowego) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Niemniej biorąc pod uwagę, że za stronę skarżącą w postępowaniu przedsądowym i sądowym działa pełnomocnik będący adwokatem, który w jasny sposób sformułował petitum skargi, sąd nie uznał rozważania kwestii związanych z art. 101a ust. 1 u.s.g. za celowe. Uwaga ta ma więc znaczenie wyłącznie informacyjne, bowiem skarga była niedopuszczalna z omówionych już powodów. Odnośnie natomiast do zarzutów co do sposobu organizacji sesji Rady Gminy G., sąd informuje, że nie sprawuje nadzoru lub kontroli nad tą sferą działalności jednostek samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcia w pkt II i III mają podstawę w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nakazuje orzec o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w sytuacji, gdy podlegała ona odrzuceniu.